Стратегия управления государственным долгом

За последние  три года финансовый потенциал внутреннего  рынка значительно возрос. Чистое финансирование, обеспечиваемое посредством  государственных казначейских векселей (ГКВ), которое в 2006 году составляло незначительные объемы (25 млн. сомов), в 2007 году достигло отметки свыше 400 млн. сомов, почти 900 млн. сомов - в 2008 году, и, приблизительно, 600 млн. сомов - в 2009 году. Такое развитие событий стало возможным благодаря целому ряду мер, нашедших отражение в изменениях, внесенных в соответствующие положения. Эти изменения позволили улучшить аукционное размещение государственных ценных бумаг благодаря изменению структуры выпусков, готовности разрешить доходности меняться в соответствии с ожиданиями рынка, и последнее, что было не менее важно на тот момент, благодаря значительной избыточной ликвидности в коммерческом банковском секторе. Неблагоприятным событием стало прекращение действия канала розничной продажи ГКВ.

Политические  события 2010 года наложили отпечаток  на макроэкономическую ситуацию и спрос  на государственные ценные бумаги со стороны инвесторов. С апреля 2010 года доходность государственных ценных бумаг начала расти высокими темпами, спрос резко снизился и приобрел изменчивый, а иногда и непредсказуемый характер. Неизменной остается одна характеристика рынка государственных ценных бумаг Кыргызской Республики: высокая премия за ликвидность по срокам обращения один год и выше.

В целом, опыт Кыргызской Республики, а также опыт развивающихся стран показывает, что вопрос развития рынка государственных ценных бумаг требует определенной постепенности и выверенных шагов. Решения в данной области должны в первую очередь исходить из целей эффективного управления государственным долгом.

6. Пороговые уровни государственного долга                         Кыргызской Республики

Правительство Кыргызской Республики будет регулярно контролировать размер, структуру и обычные риски по государственному долгу и обеспечивать дальнейшее усовершенствование всех бюджетных индикаторов устойчивости и индикаторов устойчивости государственного долга в соответствии с установленными международными нормами.

Координация между  соответствующими министерствами и ведомствами позволит гарантировать, что сумма и структура новых внешних и внутренних заимствований для финансирования государственных инвестиционных проектов, для поддержки бюджета и платежного баланса согласуются с целевыми критериями Стратегии управления государственным долгом Кыргызской Республики.

7. Выпуск государственных гарантий Правительства            Кыргызской Республики

В целях регулирования  выпуска государственных гарантий необходимо принятие Положения о государственных гарантиях Кыргызской Республики (далее – Положение), которое обеспечит строгий контроль за условными обязательствами, возникающими в результате частных заимствований, гарантированных государством, и связанных с ними обязательств. Мораторий на предоставление государственных гарантий по внешним заимствованиям будет действовать до принятия Положения.

Положение установит  процедуру одобрения новых гарантий, которые будут предоставляться в соответствии с пороговыми уровнями, установленными Среднесрочным прогнозом бюджета и ежегодными бюджетами Кыргызской Республики. Это предусматривает создание гарантийного счета, в который получатели государственных гарантий должны вносить возмещаемые гарантийные взносы и невозмещаемые ежегодные платежи за обслуживание.

8. Определение и анализ потенциальных источников заимствования

Для Кыргызской Республики источники финансирования государственного бюджета ограничены и основные характеристики внутренних и внешних инструментов заимствований следующие.

• Внутренние источники:

Внутреннее  заимствование может быть осуществлено в национальной валюте посредством выпуска рыночных ГКВ и ГКО Правительства Кыргызской Республики. ГКВ – это краткосрочные государственные ценные бумаги со сроком обращения до 1 года. ГКО – это купонные долгосрочные государственные ценные бумаги со сроком обращения более 1 года. Доходность по ГКВ и ГКО определяется на рыночной основе через аукционную продажу. Неразвитость рынка государственных ценных бумаг, высокая доходность и короткий срок обращения по государственным ценным бумагам ограничивают возможность выпуска долгосрочных государственных ценных бумаг и снижение риска рефинансирования внутреннего долга.

• Внешние источники:

Внешнее заимствование  может быть произведено из официальных  источников (двусторонние кредиторы  и многосторонние организации) и  частных источников (коммерческие банки или международные рынки капитала). В настоящей Стратегии частные источники не рассматриваются в связи с высокими издержками и высокими рисками на привлечение таких заимствований. Многосторонние кредиты от международных финансовых институтов (Всемирный банк, Азиатский банк развития и другие региональные банки развития) являются высоко льготными кредитами с фиксированной процентной ставкой (0,75-1,5 %), льготным периодом (10 лет) и длительным сроком погашения кредита (более 30 лет). Однако эти кредиты предоставляются в иностранной валюте, которые приводят к определенным валютным рискам. Двусторонние кредиты обычно предоставляются в рамках инвестиционных проектов и финансовые условия по этим кредитам варьируются в зависимости от кредитора. В основном, двусторонние кредиты с фиксированной процентной ставкой, с относительно длительным льготным периодом и сроком погашения кредита. Двусторонние кредиты обычно предоставляются в национальной валюте страны-кредитора, что также приводит к валютным рискам. Кроме этого, существуют риски по своевременному освоению кредитных средств, которые зависят от степени реализации проектов.

9. Развитие рынка государственных ценных бумаг                 Кыргызской Республики

Роль внутреннего  финансирования посредством развития рынка государственных ценных бумаг в управлении государственным долгом будет возрастать. Увеличение объемов эмиссии, прозрачная и эффективная эмиссионная политика, совершенствование механизмов расчетов и деятельности первичных дилеров и регулярный диалог с сообществом инвесторов обеспечат уменьшение зависимости от внешнего финансирования, увеличат норму сбережения и будут способствовать устойчивому экономическому росту в долгосрочном периоде.

Развитие рынка  государственных ценных бумаг будет служить не только для целей финансирования, но также окажет важное влияние на развитие финансового сектора, приведет к более эффективному распределению доступных ресурсов для развития бизнеса. Для достижения этих целей управление государственным внутренним долгом будет опираться на принципы прозрачности, простоты и ликвидности, что предусматривает следующие меры:

• регулярное объявление квартальных и полугодовых объемов финансирования;
• публикация календаря эмиссии и изменение структуры эмиссии, для достижения существенного сокращения числа различных видов государственных ценных бумаг в обращении;
• поэтапное увеличение срока обращения государственных казначейских облигаций;
• внесение изменений в систему первичных дилеров, которые усилят их роль как участника рынка;
• обеспечение регулярных консультаций участников рынка с эмитентом и агентом по вопросам первичного размещения;
• создание регистратора, депозитария и системы расчетов, согласующихся с международными стандартами;
• развитие розничной сети для продажи государственных ценных бумаг;
• изучение возможности выпуска государственных ценных бумаг, привязанных к инфляции, предназначенных, главным образом, для мелких частных инвесторов;
• ограничение выпуска нерыночных инструментов внутреннего заимствования;
• обеспечение информированности населения о государственных ценных бумаг.

В среднесрочном периоде эффективное управление государственным долгом должно обеспечивать достаточную ликвидность счетов государственного бюджета и тесную координацию с денежно-кредитной политикой Национального банка Кыргызской Республики.

10. Риски по реализации Стратегии

Существующий  размер государственного долга Кыргызской Республики, а также вероятность неблагоприятного совокупного воздействия ряда факторов могут создать трудности его обслуживания. К тому же сохраняются макроэкономические риски, связанные со значительным государственным внешним долгом. Возможности его обслуживания без критической нагрузки на бюджет во многом будут зависеть от стабильности притока иностранной валюты в страну и устойчивости обменного курса сома по отношению к иностранным валютам, а также от жесткости политики привлечения новых кредитов и займов, усиления контроля и анализа эффективности использования государственных займов и кредитов.

Необдуманная  политика привлечения новых внешних заимствований может привести к очередному циклу быстрого аккумулирования государственного внешнего долга, имевшему место в Кыргызской Республике в девяностых годах прошлого века. В результате динамичного освоения внешних кредитов размер внешнего долга Кыргызской Республики достиг в конце 2000 года уровня 130 процентов ВВП. Тенденция концентрации внешних заимствований у небольшой группы стран-кредиторов, которая наметилась за последние три года, также является фактором, требующим всестороннего анализа с точки зрения рисков и вызовов развитию страны в средне- и долгосрочной перспективе.

Невзвешенные  решения по вопросам рынка государственных  ценных бумаг (преждевременный выпуск ценных бумаг с длинными сроками  обращения (свыше 5-ти лет), изменение механизмов размещения ценных бумаг без учета интересов основных инвесторов) могут подорвать доверие его участников, что в свою очередь негативно скажется на способности государственных ценных бумаг обеспечивать потребности Правительства Кыргызской Республики в финансировании бюджета, и вероятно, потребует значительных материальных и временных ресурсов на восстановление достигнутых результатов.