Стратегия управления государственным долгом

Приложение 

 

СТРАТЕГИЯ

управления  государственным долгом

Кыргызской  Республики на 2012-2014 годы

 

1. Введение

Постановлением  Правительства Кыргызской Республики от 23 июня 2009 года № 400 была одобрена Стратегия управления государственным долгом Кыргызской Республики на 2009-2011 годы (далее – Стратегия на 2009-2011 годы) для обеспечения потребностей Правительства Кыргызской Республики в финансировании с наименьшими долгосрочными затратами и при приемлемом уровне риска. Стратегия на 2009-2011 годы предусматривала дальнейшее снижение соотношения государственного долга Кыргызской Республики к валовому внутреннему продукту (ВВП) и увеличение доли финансирования в национальной валюте за счет внутреннего рынка.

В связи с  завершением срока реализации Стратегии  на 2009-2011 годы, а также изменением макроэкономической ситуации в стране и в мире, Правительство Кыргызской Республики принимает Стратегию управления государственным долгом Кыргызской Республики на 2012-2014 годы (далее – Стратегия).

Стратегия представляет собой среднесрочный план Правительства Кыргызской Республики по управлению государственным долгом, нацеленный на формирование структуры государственного долга, предполагающей оптимальную комбинацию издержек и рисков.

2. Цели и задачи управления государственным долгом Кыргызской Республики
1. Цели управления государственным долгом Кыргызской Республики

Основными целями управления государственным долгом Кыргызской Республики являются:

• обеспечение потребностей Правительства Кыргызской Республики в финансировании с учетом формирования структуры государственного долга Кыргызской Республики с оптимизированной комбинацией затрат и рисков в целях поддержания устойчивости государственного долга в среднесрочном и долгосрочном периоде;
• дальнейшее развитие рынка государственных ценных бумаг Кыргызской Республики.

 

2. Задачи управления государственным долгом Кыргызской Республики

Основной и  постоянной институциональной задачей в области управления государственным долгом является обеспечение де-факто неукоснительного согласования любых решений, касающихся государственных заимствований с целями и задачами бюджетной политики, а также обеспечение ключевой роли Министерства финансов Кыргызской Республики, как единственного агента Правительства Кыргызской Республики, в процессе принятия решений по вопросам управления государственным долгом.

Новые внешние  заимствования будут привлекаться только на наиболее приоритетные программы  и проекты, которые будут содействовать  экономическому росту и сокращению бедности. Привлечение и гарантирование новых государственных внешних заимствований будет осуществляться только при соблюдении минимального уровня льготности займов (грант-элемент) в 35 процентов.

Обслуживание государственного долга Кыргызской Республики будет проводиться своевременно и в полном объеме.

Правительство Кыргызской Республики продолжит мероприятия по снижению уровня внешнего долга Кыргызской Республики путем проведения переговоров со странами-кредиторами в двустороннем формате по рассмотрению вопроса о предоставлении реструктуризации долга Кыргызской Республики, проведении своп-операций (обмен долга на активы, развитие и т.д.), а также его списании или преобразовании в грант.

3. Охват Стратегии

Настоящая Стратегия регулирует вопросы управления долга Правительства Кыргызской Республики, а также долга, гарантированного Правительством Кыргызской Республики. Задолженность Национального банка Кыргызской Республики, а также долг муниципальных органов Кыргызской Республики не входят в сферу охвата настоящей Стратегии.

4. Текущее состояние государственного долга                          Кыргызской Республики

На конец 2011 года государственный долг Кыргызской Республики составил 3,080 млрд. долларов США, из которых внутренний долг составляет 0,277 млрд. долларов США (12,875 млрд. сомов) или 9,0 % и внешний долг составляет 2,803 млрд. долларов США или 91,0 %.

Из общей  величины внешнего долга Кыргызской Республики доля долга перед двусторонними кредиторами составляет 45,8 % (из них: 80,5 %  - льготные кредиты и 19,5 % – не льготные кредиты) и перед многосторонними кредиторами – 54,2 % (из них: 99,0 % – льготные кредиты и 1,0 % – не льготные кредиты). Объем внешнего долга по кредитам, полученным под гарантию Правительства Кыргызской Республики, составляет 0,561 млн. долларов США.

Внутренний  долг Кыргызской Республики состоит из нерыночных государственных ценных бумаг в сумме 5,595 млрд. сомов, большинством из которых владеет Национальный банк Кыргызской Республики и рыночных государственных ценных бумаг в сумме 6,615 млрд. сомов. Рыночные государственные ценные бумаги включают регулярно выпускаемые государственные казначейские векселя (ГКВ) со сроками обращения 3, 6 и 12 месяцев и государственные казначейские облигации (ГКО) со сроком обращения 2 года. Для целей настоящей Стратегии под «рыночными» ценными бумагами подразумеваются государственные ценные бумаги, размещение которых производится с использованием рыночных механизмов, например аукционов.

Таблица 1. Сумма  государственного долга Кыргызской Республики

	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Государственный долг КР (млрд. сомов)	91,426	117,704	131,557	143,154
в т.ч. внешний долг (млрд. сомов)	83,877	109,152	123,196	130,280
(эквивалент в млрд. долл. США)	2,128	2,476	2,616	2,803
в т.ч. внутренний долг (млрд. сомов)	7,549	8,552	8,361	12,875
Удельный вес (внешний долг)	91,8%	92,7%	93,6%	91,0%
Удельный вес (внутренний долг)	8,2%	7,3%	6,4%	9,0%

5. Оценка реализации Стратегии на 2009-2011 годы

Стратегия на 2009-2011 годы была нацелена на обеспечение потребностей Правительства Кыргызской Республики в финансировании с наименьшими долгосрочными затратами и при приемлемом уровне риска. В рамках Стратегии на 2009-2011 годы предполагалось дальнейшее снижение соотношения государственного долга Кыргызской Республики к ВВП и увеличение доли финансирования в национальной валюте за счет внутреннего рынка. Стратегия на 2009-2011 годы была направлена на достижение устойчивости долга и определяла пороговые уровни для государственного долга. Однако, несмотря на существенные изменения макроэкономической ситуации в стране и в мире, Стратегия на 2009-2011 годы не была обновлена и, соответственно, установленные целевые пороговые уровни государственного долга не были достигнуты. В Стратегии на 2009-2011 годы были определены следующие пороговые уровни государственного долга  Кыргызской Республики к ВВП: в 2009 году – 42,8 %; в 2010 году – 35 %; в 2011 году – 28,6 %.

 

 

1. Внешний долг Кыргызской Республики

Период с 2008 по 2011 годы стал показательным как  с точки зрения важности эффективного и взвешенного управления государственным  долгом, так и с позиции подверженности Кыргызской Республики рискам, сопряженным с государственными заимствованиями. Суммарный эффект мероприятий по сокращению и сдерживанию роста государственного внешнего долга (комплексная реструктуризация двусторонней задолженности в рамках Парижского Клуба, введение ограничений по льготности для новых внешних заимствований) наглядно демонстрирует пример 2008 года, когда сумма государственного долга Кыргызской Республики составила 49 процентов ВВП. Этот показатель является минимальным за период с 1995 года по 2011 год. Данное соотношение отчасти объясняется высоким номинальным ростом ВВП в 2008 году (порядка 32 %). Однако это обстоятельство ни в коей мере не умаляет значения эффективного управления государственным долгом, поскольку как следует из опыта, Кыргызская Республика имела более высокий уровень государственного долга, несмотря на весьма динамичный рост валового внутреннего продукта.

Наряду с достижениями в области управления государственным  долгом, опыт 2008-2011 годов также выявил насколько Кыргызская Республика остается зависимой от государственных заимствований и чувствительной к рискам, связанным с государственным долгом.

Кризисные процессы в мировой  экономике в 2008-2009 годы, значительные потребности в финансировании государственного бюджета, а также события внутри республики в 2010 году привели к необходимости в активном аккумулировании государственного долга. В 2009 году рост номинальной суммы государственного долга составил 29 процентов, который явился максимальным за период с 2000 года по 2011 год. Соотношение государственного долга к ВВП в 2009 году составило 60 процентов (против 49 процентов в 2008 году). Увеличение размера государственного долга было обусловлено привлечением крупных займов от Российской Федерации и Китайской Народной Республики на развитие энергетического сектора и транспортной инфраструктуры, а также весьма ощутимой девальвацией кыргызского сома.

В 2011 году сумма государственного внешнего долга увеличилась по сравнению с 2010 годом на 186,9 млн. долларов США в номинальном выражении, или на 3,2 % в соотношении к ВВП. Наращивание внешнего долга в 2011 году было также обусловлено ростом дефицита государственного бюджета в результате политической и социально-экономической нестабильности, из-за событий в стране в апреле-июне 2010 года. Тем не менее, неблагоприятные явления, происходившие в период 2008-2010 годов, не отразились негативно на своевременности и полноте обслуживания текущих финансовых обязательств по государственному долгу республики.

В структуре государственного долга Кыргызской Республики доля внешнего долга, по-прежнему, остается доминирующей. В 2008-2011 годы удельный вес внешних заимствований составлял свыше 90 процентов. Такое соотношение объясняется доступностью льготного внешнего финансирования со стороны международных организаций и иностранных государств и отсутствием значительных заемных ресурсов на внутреннем рынке республики. Доля льготных заимствований в структуре совокупного государственного внешнего долга в 2008-2011 годы составляла свыше 85 процентов.

100 процентов государственного  внешнего долга – долгосрочные  заимствования. Доля долга с  плавающей процентной ставкой  (показатель риска процентной  ставки) на протяжении указанного  периода составляла меньше 1 процента  совокупного государственного внешнего долга. Ключевым преимуществом внешних заимствований для Кыргызской Республики является доступ к льготным финансовым средствам, предоставляемым международными финансовыми институтами и иностранными государствами в рамках официальной помощи развитию. Вместе с тем, превалирование внешнего финансирования в структуре государственного долга также указывает и на высокую степень зависимости Кыргызской Республики от внешних займов.

В 2008-2011 годы наблюдается  процесс постепенного увеличения доли двусторонних займов. Доля таких кредитов возросла с 31 процента в 2008 году до 46 процентов в 2011 году. При этом увеличение двустороннего компонента внешнего долга происходит не равномерно, а за счет крупных займов со стороны одного-двух кредиторов. Продолжение концентрации заимствований, которая наметилась за последние три года, может привести к высокой долговой зависимости и вероятности того, что различные аспекты сотрудничества со странами-кредиторами будут рассматриваться в увязке с вопросами долга.

Таблица 2. Индикаторы государственного долга Кыргызской Республики

	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Государственный долг КР к ВВП	48,6%	59,9%	59,7%	52,4%
в т.ч. внешний долг к ВВП	44,6%	55,6%	55,9%	47,7%
в т.ч. внутренний долг к ВВП	4,0%	4,4%	3,8%	4,7%
Обслуживание  внешнего долга КР к экспорту	2,8%	3,4%	3,2%	3,4%
Обслуживание  внешнего долга КР к доходам республиканского бюджета	6,1%	6,8%	7,6%	7,3%

 

2. Внутренний долг Кыргызской Республики

Доля внутренних заимствований в общем портфеле государственного долга Кыргызской Республики незначительна и не превышала 10 процентов в 2008-2011 годы. Основным фактором, сдерживающим увеличение доли внутренних заимствований, является низкий уровень развития рынка государственных ценных бумаг Кыргызской Республики. Тем не менее, это не должно рассматриваться основанием для игнорирования внутренних заимствований в качестве источника долгового финансирования. Во-первых, развитие инструментов внутреннего долга, т.е. рынка государственных ценных бумаг весьма перспективно, с точки зрения диверсификации источников финансирования государственного бюджета. Кроме того, рынок государственных ценных бумаг важен с точки зрения развития рынка капитала в целом.

В период 2008-2011 годов Правительством Кыргызской Республики были предприняты меры по совершенствованию нормативной правовой базы выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг (унификация видов государственных ценных бумаг), постепенному удлинению сроков обращения инструментов государственного заимствования (выпуск в 2009 году государственных казначейских облигаций) и наращиванию доли рыночных государственных ценных бумаг.