Рынок недвижимости и градорегулирование

Градостроительный кодекс Российской Федерации пунктом 11 статьи 1 определил, что градостроительная деятельность – это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, которая осуществляется в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Соответственно, градорегулирование – это система легитимных действий органов публичной власти по регулированию отдельных элементов градостроительной деятельности.

Градорегулирование взаимодействует со всеми институтами управления и экономики: институтами планирования, землеустройства, технической инвентаризации, государственного кадастрового учёта недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимость, предоставления земельных участков для строительства и другими.

Таким образом, градорегулирование представляет собой применение совокупности способов и механизмов воздействия на процессы, протекающие в городе, в целях обеспечения экономического роста и социального развития.

Также выделяют следующие  виды градорегулирования:

• правовое;
• экономическое;
• общественное;
• природно-климатическое;
• строительно-технологическое.

Это деление в определенной мере условно, так как градорегулирование (в наиболее развитой форме) представляет собой комплексную деятельность, сочетающую в себе все указанные компоненты.

Градорегулирование не имеет отношение к профессиональной специализация, скорее это творческая синтетическая деятельность специалистов многих профессий (планировщиков, архитекторов, экологов, юристов, экономистов, управленцев, оценщиков недвижимости, социологов, инженеров, специалистов в области информационных технологий), которая обеспечивает условия для осуществления градостроительной деятельности и включает:

Основными субъектами градорегулирования выступают часнтые лица (собственники недвижимости), которые непосредственно осуществляют градостроительную деятельность и публичная власть, которая выполняет градорегулирование и осуществляет функцию создания условий для осуществления градостроительной деятельностью. Основой для ограничения деятельности частных правообладателей недвижимости служит градостроительный регламент территориальной зоны (земельного участка), который определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты вводятся нормативными правовыми актами органов местного самоуправления – правилами землепользования  застройки. Градостроительные регламенты обязательны для использования всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

 «В системе градорегулирования можно говорить о деятельности двух видов:

• произведение правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;
• контроле за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками…»⁶

Деятельность по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной  деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками, включает следующие виды градорегулирования:

• подготовку и принятие законов и иных нормативных правовых актов, прежде всего, правил землепользования и застройки;
• подготовку и утверждение документов территориального планирования, планов реализации документов территориального планирования, документации по планировке территории;
• создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов документов градостроительного проектирования, фондов хранения иных информационных материалов для подготовки документов, определенных позициями 1 и 2, иных документов (включая проектную документацию);
• мониторинг процессов градостроительной деятельности, проведение аналитических работ и подготовку рекомендаций с использованием материалов.
• проверку и согласование проектов документов градостроительного проектирования;
• обсуждение на публичных слушаниях проектов документов градостроительного проектирования - генеральных планов городских округов, поселений, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемой главами администраций.

Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый путём проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками, включает:

• Проверку подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, заключений органов государственной экспертизы проектной документации, проверку выполненных работ перед выдачей заключений органов государственного строительного надзора, проверку документов, предшествующую выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости (применительно к двум последним видам разрешений - до проведения публичных слушаний);
• Обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости.

В чем специфика градорегулирования по отношению к иным многочисленным видам регулирования, которое осуществляет публичная власть?

Всегда ли возможно градорегулирование и что необходимо для того, чтобы оно было возможным?

Слово "регулирование" показывает на особый характер отношений между тем, кто регулирует, и тем, чья деятельность подвергается регулированию. В системе градорегулирования действуют два основных типа субъектов: публичная власть и правообладатели недвижимости. Последние обладают суверенитетом, самостоятельностью по отношению к публичной власти - они владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащей им недвижимостью по своему усмотрению. Однако свобода правообладателей недвижимости по отношению к публичной власти не является абсолютной. Эта свобода ограничена, а ограничения установлены публичной властью. Применительно к использованию недвижимости есть только два способа ограничить свободу правообладателей недвижимости.

Первый способ - установление рамок, за пределы которых выходить нельзя, а в их пределах можно  пользоваться свободой выбора. В отечественной  практике он называется градостроительным  зонированием - установлением градостроительных  регламентов (посредством правил землепользования и застройки).

Это единственно возможный  и, следовательно, универсальный способ в условиях рынка недвижимости.

Основой хозяйственной жизни, национальной экономики является частное  предпринимательство, а максимальный экономический эффект частное предпринимательство  приносит при наличии свободы  выбора.    

Однако свобода выбора не может быть безграничной, ограничения  устанавливает публичная власть, но они не могут устанавливаться  таким образом, чтобы свобода  выбора выродилась в "точку" приказа-предписания. В этом не заинтересованы ни предприниматели, ни публичная власть, которая их ограничивает. Поэтому единственным способом для установления ограничений  становится определение рамок свободы. А рамки свободы предпринимательской  деятельности, которые не вырождаются  в "точку" приказа-предписания, - это  и есть градостроительные регламенты.

Второй способ - приказ-предписание  использовать недвижимость по однозначно определенному назначению и однозначно определенным (посредством проектной  документации) параметрам, когда заведомо не допускается свобода выбора, когда  она вырождается в "точку" приказа-предписания.

Регулирование (градорегулирование) возникает в тот момент, когда есть субъект регулирования, "внешний" по отношению к другому субъекту - непосредственно осуществляющему деятельность (градостроительную деятельность). В условиях, описанных выше применительно ко второму способу ограничения свободы правообладателей недвижимости, субъект регулирования деятельности и субъект деятельности слиты в одном лице (которое может быть представлено разными представителями государства). Такие отношения являются отношениями административного подчинения, а не отношениями регулирования. Это не градорегулирование - это градостроительство нерыночного социалистического типа.

Правовое градорегулирование как особый юридический институт может начать функционировать на практике только при трех условиях.

Первое условие. Наличие рыночных отношений в городском регулирования рынка недвижимости, общественный доступ и права собственности юридически независимых лиц.

Второе условие. Необходимым условием является наличие базовых законодательных актов, которые закрепляют первое условие и утверждают принципы градорегулирования, основанные на признании суверенитета правообладателей недвижимости и их предпринимательской активности, ограничиваемой определёнными рамками - градостроительными регламентами.

Третье условие. Наличие  материалов градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки, с помощью которых устанавливаются градостроительные регламенты. Это условие будет определять характеристику градостроительных регламентов. Если при других видах регулирования достаточно первых двух условий (наличие рыночных отношений, поддерживаемых законодательными и иными нормативными правовыми актами), то для градорегулирования этого недостаточно. Градорегулирование - это установление пределов использования недвижимости. Недвижимость где-то расположена, недвижимость локальна. Ограничения - пределы ее использования - должны быть привязаны к месту и описаны - в документах градостроительного зонирования. Правилами землепользования и застройки устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим использования недвижимости их правообладателями, пределы и возможности их экономической активности.

Таким образом, градорегулирование не только не всегда возможно, но и не всегда нужно. Градорегулирование не нужно, когда нет рынка недвижимости, когда стержнем экономической активности является деятельность централизованного государства, в котором отрицаются права собственности на землю. Тогда нужно градостроительство, а не градорегулирование. Градорегулирование невозможно, когда нет документов градостроительного проектирования, то есть нет юридических оснований для регулирования, установления ограничений в использовании недвижимости. В этом случае системные действия по необходимости замещаются суррогатными схемами, когда вместо свободы в некоторых пределах применяются приказы-предписания о целевом использовании недвижимости. Тем не менее долго это продолжаться не может: закономерности развития рынка недвижимости с неизбежностью будут подталкивать к созданию системы правового градорегулирования.

       Градорегулирование возникает при наличии рынка недвижимости. Рынок недвижимости невозможен без земельных участков. О появлении земельного участка можно говорить после его государственного кадастрового учета с момента регистрации прав субъекта на земельный участок. То есть с момента, когда субъект и объект становятся неразрывным целым.

Так как земельный участок является базовым элементом градостроительной деятельности и первичным объектом градорегулирования, закономерности его существования определяют принципы строения более сложных объектов градорегулирования - городов и регионов.

Неразрывностью субъектно-объектных  отношений определяются принципы деятельности публичных субъектов градорегулирования, которые создают условия для  градорегулирования в виде законодательных  и иных нормативных правовых актов, документов градостроительного проектирования - документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории.

Неразрывность субъектно-объектных  отношений для публичных субъектов  градорегулирования характеризуется  двумя положениями:

• каждый публичный субъект градорегулирования действует в границах своей юрисдикции, в границах соответствующего административно-территориального образования: органы местного самоуправления городского округа - в границах городского округа, органы местного самоуправления поселения - в границах поселения, органы местного самоуправления муниципального района - в границах муниципального района, органы государственной власти субъектов РФ - в границах соответствующих субъектов РФ, федеральные органы власти - в границах Российской Федерации;
• в случаях когда "вышестоящий" уровень публичной власти осуществляет градорегулирование на территории "нижестоящего" уровня публичной власти (например, субъект РФ - на территории городских округов и поселений, расположенных в границах соответствующего субъекта РФ), суверенитет "нижестоящих" публичных субъектов градорегулирования не нарушается, поскольку предметы градорегулирования различных уровней публичной власти различны, они не пересекаются, а дополняют друг друга.

ГЛАВА 2 ОСОБЕННОСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА ЧЕЛЯБИНСК

2.1 Ключевые события и тенденции рынка коммерческой недвижимости.

        Важнейшими факторами, формирующими инвестиционную активность рынка недвижимости в течение 2010 г., были:

• Реализация программы «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». В Челябинске в рамках данной программы производится строительство жилья в п. Чурилово, а также на Краснопольской площадке.  Кроме того, в рамках программы в Челябинске действуют подпрограммы «Обеспечение жильем работников бюджетных учреждений», «Жилье для молодых семей».  Всего в 2010 году планируется сдать в эксплуатацию около 700 тыс. кв.м. жилья.
• Общее повышение деловой активности,  связанное с реализацией программы «Урал промышленный – Урал полярный». Реализация проекта предполагает обеспечение потребности тяжелой индустрии Урала в марганцевых,  хромовых рудах, бокситах, нефти, газа,  древесины и рудах цветных металлов, что дает металлургическим предприятиям долгосрочные гарантии получения необходимого сырья и позволяет увеличить объем выпуска продукции.
• Острая объективная нехватка логистических комплексов, которая ощущалась с начала года вплоть до начала кризиса, обеспечивающая интерес столичных и местных игроков к данному сегменту рынка коммерческой недвижимости.
• В начале и середине 2010 года рынок показал рекордные за все время развития темпы роста в сегментах торгово-развлекательной и офисной недвижимости.  В сегменте гостиничной недвижимости рекордным должен был стать 2012 год.  Однако на развитие всех перечисленных сегментов решающее влияние оказал разразившийся финансовый кризис: в 2012  году ожидается стагнация во всех сегментах.
• Одним из важнейших проявлений влияния финансового кризиса стало снижение ставок аренды и цен продаж во всех сегментах коммерческой недвижимости,  кроме гостиничной  недвижимости. Корректировка цен на гостиничную недвижимость произойдет, вероятнее всего, после  новогодних праздников.
• В 2010 году реализован самый масштабный проект рынка офисной недвижимости Челябинска – «Челябинск-Сити». Кроме того, в 2010 году был  анонсирован ряд крупных проектов, таких как «Молния-Инвест», «Монолит»,  «Персей» и др., реализация <span class="List_0020Paragraph__Char