Роль местного бюджета

Анализ определений бюджетного процесса позволяет сформировать ряд  общих моментов. Во-первых, это относится  к констатации факта, что бюджетный  процесс, как совокупность экономических отношений и процедур полностью регламентируется нормами права. Не допускается саморегуляция бюджетного процесса, использование других норм институционального поведения, а также заключения индивидуальных соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Во-вторых, в определениях бюджетного процесса указывается одинаковый перечень его стадий: составление, рассмотрение бюджетов, их утверждение, исполнение. Такая структура бюджетного процесса позволяет говорить о его воспроизводственной замкнутости и непрерывности. Подобно циклу воспроизводства, состоящего из производства, распределения, обмена и потребления бюджетный процесс также должен обладать всеми признаками целостности и пропорциональности. Степень соответствия этим требованиям показывает анализ институциональной структуры бюджетного процесса.

В содержании бюджетного законодательства на федеральном, региональном и местном  уровнях можно выделить следующие  основные составляющие бюджетного процесса: стадии бюджетного процесса; участники  бюджетного процесса; инфраструктурное обеспечение бюджетного процесса; межбюджетные отношения. Под стадиями бюджетного процесса понимается последовательность и взаимосвязь прохождения бюджета. К ним относятся: составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов.

Различия в подходах к  проблеме определения стадийности  бюджетного процесса заключается в  следующем. Во-первых, если в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в  РСФСР» говорится о «составлении бюджета», то в Бюджетном кодексе  РФ – о «составлении проектов бюджетов». Во-вторых, наблюдается различные  комбинации фаз бюджетного процесса по отдельным статьям законов. Как  правило, наиболее детализированы стадии в тексте Бюджетный кодекс РФ, наименее – в региональных законах об основах  бюджетного устройства субъектов Федерации.

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положения о бюджетном  процессе в муниципальном образовании  в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Составление проектов местных  бюджетов, утверждения и исполнение местных бюджетов осуществляется в  соответствии с бюджетной классификацией.

Представительный орган  местного самоуправления принимает  решения о целях, формах и суммах долгосрочных заимствований в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования  до утверждения местного бюджета  производится по соответствующим статьям  местного бюджета истекшего финансового  года ежемесячно в размере одной  двенадцатой суммы фактически произведенных  расходов с учетом индекса потребительских  цен.

Полномочия органов государственной  власти и местного самоуправления определены Конституцией, Бюджетным кодексом, законами «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» и «О финансовых основах  местного самоуправления в РФ». Законодательство Хабаровского края определяет компетенцию  органов государственной власти и местного самоуправления.

Перечисленные законодательные  акты предусматривают процедуру  передачи финансовых ресурсов органам  местного самоуправления для выполнения государственных полномочий как на стадии формирования бюджетов, так и в ходе исполнения их.

 

ГЛАВА 2 СИСТЕМА ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДНОЙ И РАСХОДНОЙ ЧАСТИ МЕСТНЫХ  БЮДЖЕТОВ

 

2.1 Структура доходов.

 

Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач – в первую очередь в распределении государственных средств на социальное развитие и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших и материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных  денежных ресурсов между звеньями бюджетной  системы заложены принципы самостоятельности  местных бюджетов, их государственной  финансовой поддержки. Исходя из этих принципов доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Доходная часть  местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы  и штрафы, отчисления из федеральных  налогов и налогов субъектов  РФ в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ. К другим собственным доходам местных  бюджетов относятся:

• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
• не мене 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с Государственной программой приватизации;
• доходы от сдачи в аренду муниципальной имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;
• платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
• штрафы, подлежащие отчислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
• государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);
• подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

 

К собственным доходам  местных бюджетов относятся также  доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней  и закрепленные за муниципальными образованиями  на постоянной основе. К ним относятся:

• часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;
• часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;
• часть акцизов на спирт, водку и лекеро-водочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;
• часть акцизов на остальные подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по Российской Федерации.

 

Размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями  на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъектов  Российской Федерации. Расчет долей  федеральных налогов, подлежащих закреплению  за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому  из этих налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации устанавливает  в соответствии с фиксированной  формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих  федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из среднего уровня по субъекту Российской Федерации. Доли указанных налогов насчитываются  по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может устанавливать  нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

Доходную часть местных  бюджетов характеризуют данные табл. 1

 

Доходы местных  бюджетов Российской Федерации за 1998 г

 

Наименование показателя	Млрд. руб.	% к общей сумме
I. налоговые доходы в том числе: налог на прибыль подоходный налог с физических лиц налог на добавленную стоимость акцизы налог на имущество предприятий налог на имущество физических лиц платежи за использование природных ресурсов   II. Неналоговые  доходы в том числе: доходы от государственной собственности или от деятельности доходы от продажи принадлежащего государству имущества   III. Безвозмездные  перечисления в том числе: от других уровней власти, из них: дотации субвенции средства, перечисляемые  по взаимным расчетам трансферты от целевых бюджетных фондов итого доходов	164974   26579 49586 21334 3137 24012 442 11969   6122   2132   803   85665   78230 35896 12922 28869 543 383 256761	64,3   10,3 19,3 8,3 1,2 0,2 9,3 4,6   2,3   0,8   0,3   33,3   30,5 14,0 5,0 11,2 0,2 0,1 100

Табл. 1

 

Из приведенной таблицы 1 видно, что по объему и экономическому значению ведущее положение в  доходах местных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов (акцизы, налог на прибыль (доход) предприятий, подоходный налог с физических лиц). Их роль заключается не только в  обеспечении финансовыми ресурсами  местных органов власти, но и в  повышении эффективности производства на подведомственной им территории.

Рассмотрим структуру  доходов местного бюджета на примере  Хабаровска.

Бюджет Хабаровска занимает ведущее место в системе муниципальных  бюджетов Хабаровского края. Проблемы формирования и исполнения бюджета  этого города характерны и для  других краевых муниципальных образований. Рассмотрение бюджетных проблем  краевого центра позволяет полнее понять бюджетную систему края, основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, природу противоречий межбюджетных отношений краевого и местных  бюджетов.

Бюджет Хабаровска на 2001 год утвержден городской думой 26 февраля 2001 г по доходам в сумме 1858523 тыс. рублей. Дефицит бюджета  установлен на уровне 3,42% (63545 тыс. руб.). Основным доходным источниками бюджета  являются налоги: подоходный, на прибыль, на имущество, с продаж и единый налог  на вмененный доход. Поступления  налоговых доходов в 2001 году планируется  в сумме 1558347 тыс. рублей.

На формирование бюджета 2001 года оказали существенное влияние  нерешеность проблем, на федеральном и на краевом уровне, связанных с: во-первых, наличием достаточной собственной доходной базы муниципального образования. Во-вторых, формирование объективных федеральных и региональных механизмов определения минимальных государственных социальных стандартов и нормативов бюджетной обеспеченности. В-третьих, разработка законодательно утвержденного ясного и четкого механизма разграничения государственных и муниципальных полномочий и соответствующих бюджетных ресурсов для выполнения данных полномочий.

Закон «О финансовых основах  местного самоуправления в Российской Федерации» (сентябрь 1997) заложил принципы формирования доходов и расходов местных бюджетов, раскрыл полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов. Однако он не решил основную задачу, более  того, пример Хабаровска показывает, что  при расчете бюджета на 1998 г  в рамках вышеуказанного закона произошло  не увеличение доходов бюджета города, а даже снижение. При планируемом  объеме доходов бюджета города в 1997 г в сумме 947,0 млн. рублей планируемые  доходы бюджета 1998 г составили 806 млн. рублей, то есть снижение составило 141 млн. рублей или 15%.

Введение в действие Бюджетного и Налогового кодексов не только не решило проблем финансовой базы местного самоуправления, но и привело к  диаметрально противоположному результату: количество налогов, зачисляемых в  местный бюджеты, уменьшено, ухудшился  качественный состав данных налогов (см Приложение 4 табл.2).

Налоговый кодекс (ст. 15) установил  перечень местных налогов и сборов, к которым отнесены земельный налог, налог на имущество с физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение. Бюджетный кодекс расширил этот перечень, определив дополнительно (ст. 60-61) доходы от использования муниципального имущества, доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, часть государственной пошлины, а также прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей.

Перечисленные доходы незначительны  по объемам и не могут компенсировать доли федеральных налогов, которые  зачислялись в местные бюджеты  как собственные доходы. Произошло  очевидное перераспределение собственных  доходов внутри консолидированного бюджета России от муниципальных  бюджетов к федеральному и бюджетам субъектов Российской Федерации. Это наглядно видно на примере бюджета Хабаровска на 2000 г (табл. 2)

 

Показатели	Исчислено в соответствии с ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»	Исчислено в соответствии с Налоговым и Бюджетным кодексами  РФ	Отклонение (стр.3-стр.2)
Доходы всего, млн. руб в том числе - собственные доходы - доля собственных доходов  в процентах ко всем доходам	1385,3   940,7   65,9	1385,3   68,8   5,0	-   -871,9   -60,9

Табл. 2

 

П  
роследим основную тенденцию изменения налоговых доходов в бюджет города Хабаровска.

График 1

 

Рассмотрим приведенный  выше график. По отдельным видам  налогов и доходам выполнение плана сложилось различным образом.

Наибольший удельный вес  в общем объеме поступлений составляют налоговые доходы - 94 %. Основными  источниками доходов в 2000 году составили:

• налог на прибыль – 16,2%,
• налог на добавленную стоимость - 10%,
• подоходный налог с физических лиц – 24,3%

 

По налогу на добавленную  стоимость план поступления в краевой бюджет на 1999 год определен в сумме 92580 тыс. рублей. Фактическое поступление составило 103269 тыс. рублей, или 111.6 % к плану.

Основной причиной перевыполнения этого вида налога является рост производства и уменьшение недоимки.

За 1999 год план поступления налога на прибыль в краевой бюджет выполнен на 141.5 % (план 138800 тыс. рублей, исполнение составило 196420 тыс. рублей).