Проявления и ликвидации бюрократии и бюрократизма в Республике Беларусь

ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

2.1. Развитие бюрократии

Иностранный термин «бюрократический» вполне соответствует русскому слову «приказный». В Западной Европе возникновение и усиление бюрократии шло параллельно возникновению и усилению государственной власти. Рядом с политической централизацией развивалась и централизация административная, как орудие и подспорье первой она была необходима для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные власти из всех, по возможности, сфер управления и создать особый класс должностных лиц, непосредственно и исключительно подчиненных влияниям центральной власти.

С упадком и вырождением местных  корпораций, союзов и сословий появились  новые задачи управления, круг деятельности государственной власти расширялся непрерывно, пока не сложилось так называемое полицейское государство (XVII–XVIII столетия), в котором все отправления жизни духовной и материальной одинаково подчинялись опеке государственной власти [5,с.186].

В полицейском государстве  бюрократия достигает высшего развития, и здесь же с наибольшей отчетливостью выступают её невыгодные черты – черты, которые она сохранила и в XIX веке в странах, управление которых по-прежнему построено на началах централизации. При таком характере управления правительственные органы не в состоянии совладать с обширным материалом и обыкновенно впадают в формализм. Благодаря своей значительной численности и сознанию своего могущества, чиновничество принимает особое исключительное положение: оно чувствует себя руководящим центром всей общественной жизни и образует особую касту вне народа.

В общем, дают себя чувствовать  три невыгоды подобного административного строя: 1) общественные дела, требующие вмешательства государства, ведутся чаще дурно, чем хорошо; 2) управляемые должны терпеть вмешательство власти в такие отношения, где в этом нет надобности; 3) соприкосновение с органами власти редко обходится без того, чтобы не страдало личное достоинство обывателя. Совокупностью этих трёх невыгод и отличается то направление государственного управления, которое обыкновенно характеризуется одним словом: бюрократия. Средоточием её являются обыкновенно органы полицейской власти; но там, где она укоренилась, она распространяет своё влияние на все чиновничество, на власть судебную и законодательную [6,с.89].

Ведение всякого сложного дела в жизни, частной ли, или общественной, неизбежно требует соблюдения известных форм. С расширением преследуемых задач эти формы умножаются и «многописание» современного управления является неизбежным спутником развития и усложнения государственной жизни. Но тем именно отличается бюрократия от здорового строя администрации, что при последнем форма соблюдается ради дела и в случае нужды приносится в жертву делу, тогда как бюрократия соблюдает форму ради неё самой и ей приносит в жертву существо дела.

Подчиненные органы власти видят свою задачу не в том, чтобы  с пользой действовать в указанных ей пределах, а в том, чтобы исполнять требования, предъявляемые свыше, то есть отписаться, выполнить ряд предписанных формальностей и тем удовлетворить высшее начальство. Административная деятельность сводится к письмоводству; вместо фактического исполнения довольствуются написанием бумаги. А так как бумажное исполнение никогда не встречает препятствий, то высшее правительство привыкает ставить своим местным органам требования, фактически невыполнимые. В результате получается полный разлад между бумагой и действительностью [9,с.57].

Вторая отличительная  черта бюрократии заключается в отчужденности чиновничества от остального населения, в его кастовой исключительности. Государство берет своих служащих из всех сословий, в одной и той же коллегии оно соединяет сыновей дворянских родов, городских обывателей и крестьян; но они все чувствуют себя равно отчужденными от всех сословий. Им чуждо сознание общего блага, они не разделяют жизненных задач какого-либо из сословий или классов в отдельности.

Как участник реальной власти, которую государство распространяет на всех без изъятия, чиновник претендует на положение исключительное в сравнении с населением. Но так как именно в бюрократическом государстве притязание это не находит себе достаточной опоры ни в выдающемся образовании, ни в политическом такте, ни в общественных заслугах чиновников, то оно и не принимает тех достойных форм, которые присущи истинному превосходству, умственному и нравственному. В отношениях служебных царит суровое обращение со средними классами и грубое – с низшими; в отношениях общественных замечается или полная отчужденность, или презрительное снисхождение к робкому обывателю.

Бюрократ – плохой член общины; общинные связи ему кажутся унизительными, подчинение общинным властям для него невыносимо. Он вообще не имеет сограждан, потому что не чувствует себя ни членом общины, ни гражданином государства. Эти проявления кастового духа бюрократии, от которого вполне отрешиться могут лишь натуры исключительные, глубоко и гибельно влияют на отношения массы населения к государству [6,с.93].

Когда масса видит  представителя государства лишь в лице чиновничества, которое чуждается её и ставит себя на какую-то недосягаемую высоту, когда всякое соприкосновение с органами государства грозит лишь неприятностями и стеснениями, тогда и само государство становится для массы чем-то чуждым или даже враждебным. Сознание своей принадлежности государству, сознание, что составляешь живую часть великого организма, способность и стремление к самопожертвованию, одним словом, чувство государственности слабеет. Но ведь, между тем, именно это чувство делает государство сильным в дни мира и устойчивым в минуты опасности.

Существование бюрократии не связано с определенной формой правления; оно возможно в государствах республиканских и монархических, в монархиях неограниченных и конституционных. Побороть бюрократию крайне трудно. Новые учреждения, если только они вводятся в жизнь под покровом бюрократии, немедленно проникаются её духом. Даже конституционные гарантии здесь бессильны, ибо никакое конституционное собрание само не управляет, не может даже давать управлению устойчивое направление. Во Франции бюрократические формы управления и административная централизация получили даже новую силу именно после переворотов, создавших новый порядок вещей.

Провозглашение начала народного самодержавия не только не привело к развитию учреждений местных, но разрушило остатки старых союзов, усилило значение центральной власти, как органа «народной воли». Формы правления менялись, одно правительство сменяло другое, но характер управления оставался все тот же бюрократический, и это до самого последнего времени, когда законодательство. Третьей республики сделало несколько шагов в другом направлений. В Пруссии постепенное преобразование местного управления на началах децентрализации и самоуправления началось лишь четверть века спустя после событий 1848 г. Децентрализация и самоуправление единственные средства к ослаблению Б.: они суживают район её деятельности и поражают её кастовый дух [4,с.84].

Родоначальником бюрократии в России часто считают Петра I, а её утвердителем и окончательным организатором – графа Сперанского. На самом деле уже одно «собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, – а централизация порождает бюрократию. Только исторические основы русской бюрократии – иные в сравнении с бюрократиями западноевропейскими.

Особый взгляд на бюрократию предлагает Александр Тарасов, который квалифицирует бюрократию как «социального паразита», то есть социальный слой, чья полезная функция – управление – приносит обществу меньше пользы, чем расходы общества по содержанию этого слоя. По мнению Тарасова, бюрократия имманентно стремится к численному росту, который увеличивает степень ее паразитизма. Он указывает (со ссылкой на исторические примеры), что максимальный вред обществу бюрократия может причинить тогда, когда превращается из управленца также и в собственника средств производства (так как бюрократ может быть эффективным менеджером, но не может быть эффективным собственником, поскольку принцип функционирования бюрократии основан не на получении прибыли, а на «освоении фондов», то есть трате выделенных средств) [2].

2.2. Дебюрократизация в Республике Беларусь

C точки зрения системного  анализа бюрократизм – это  излишние элементы и взаимосвязи в государственной административной системе. Как только переводишь данную проблему в плоскость системного анализа, сразу становятся понятными многие вещи.

Нельзя побороть бюрократию только административными методами. Издание дополнительных актов приводит к возникновению новых элементов и взаимосвязей в бюрократической системе, невзирая на то, что они направлены на разрушение отдельных взаимосвязей. Это обусловлено тем, что бюрократическая система является социальной, а не технической. В любой социальной системе присутствует значительная инерция, и поэтому даже номинально упраздненные взаимосвязи будут еще существовать долгое время, если не контролировать их отсутствие. Однако для такого контроля необходимо создавать дополнительные взаимосвязи и элементы в рамках системы, то есть будет происходить трансформация бюрократической системы без ее сокращения [6,с.89].

Форсированное разрушение взаимосвязей и принудительное удаление элементов может привести к саморазрушению государственной системы. При устранении тех или иных взаимосвязей и элементов, появляется повышенный риск того, что будут прерваны жизненно важные цепочки взаимосвязей. А это может привести к разрушению или дестабилизации всей государственной системы. Система государственного администрирования превращается в бюрократическую, когда сложность взаимосвязей системы превышает возможность познания, и поэтому любые насильственные действия могут привести к непредсказуемым последствиям.

Решение проблемы отсутствия саморегулируемости бюрократической  системы лежит в понимании того, что регулировать эту подсистему общественных отношений можно через активные взаимосвязи с другими социальными подсистемами. Дав возможность другим социальным подсистемам взаимодействовать с государственным аппаратом по поводу необходимости тех или иных взаимосвязей, общество само инициирует отмену тех или иных взаимосвязей и элементов бюрократического аппарата.

Учитывая слабую степень  влияния других социальных подсистем  на современную подсистему государственного администрирования, необходимо создание процедур взаимодействия подсистем и выделение «независимого арбитра» в лице полностью независимой судебной системы. Для активизации процесса дебюрократизации необходимо в качестве ведущей оппонирующей подсистемы выбрать наиболее активную из всех социальных подсистем. Обозначив приоритетные сферы реформирования и наиболее приемлемые пути решения, государству достаточно будет осуществлять лишь общий контроль над процессом дебюрократизации, который будет стимулироваться активностью оппонирующих подсистем. То есть необходимо запустить процесс саморегуляции системы общественных взаимоотношений через сбалансированные отношения социальных подсистем. Любые волевые решения по дебюрократизации, инициированные самой государственной административной системой, вряд ли приведут к положительному результату, так как саморегулирование данной системы весьма проблематично в силу ее внутренней специфики.

Кроме общих структурных  проблем, белорусская бюрократия имеет  некоторые особенности. Белорусские  чиновники, работая в условиях не всегда однозначного законодательства, вынуждены страховать себя от возможных ошибок и их последствий, перекладывая риски и ответственность на других чиновников либо на просителей. Происходит это путем требования огромного количества справок из других источников, затягивания решений даже по простым вопросам. В основе данного поведения лежит всего два фактора:

• Сложность, запутанность и непостоянство законодательства;
• Страх чиновников перед возможными последствиями, которые являются следствием п.1., и строгостью наказания за ошибки [7,с.47].

То есть дебюрократизация должна сопровождаться наведения порядка в законодательстве и его правоприменении. Непозволительно, когда некорректное правоприменение превалирует над содержанием законодательства, что зачастую имеет место в Республике Беларусь. Концентрация всех властных полномочий в руках исполнительной власти привела к атрофии судебной системы. Суды зачастую лишь формально утверждают решения, вынесенные исполнительной властью, искажая суть нормативных актов. Такое положение вещей приводит не только к бюрократии, но и коррупции.

Отсутствие свободы  действия у чиновников приводит к  тому, что многие вопросы, которые можно решить на основе житейской мудрости, не решаются, так как не находят своего отражения в инструкциях. Ни одна инструкция не в состоянии отразить все многообразие общественных отношений, возникающих по поводу, ею регулируемому.

Дебюрократизация является важным процессом на пути к процветанию Республики Беларусь. Однако необходимо осознание того, что дебюрократизация вне контекста взаимоотношений отдельных социальных подсистем невозможна. Только комплексный подход позволит разрешить данную проблему и расчистить путь для процветания Республики Беларусь.

Заключение

В классовом обществе все привилегированные классы, социальные группы и слои в силу самого факта своей привилегированности оказываются классами, группами и слоями общественно паразитическими – и речь может идти лишь об их большей или меньшей паразитичности, о соотношением между размером их общественной полезности и общественной же паразитичности.

Бюрократия, разумеется, не является исключением. Специальная  общественно полезная функция бюрократа – управленческая функция – не упраздняет паразитизм бюрократии. Более того, чем больше численность и влияние бюрократии, тем больше привилегий (де-факто или даже де-юре) бюрократия присваивает себе, то есть тем более паразитической она становится. Это общее правило, распространяющееся на любую бюрократию вообще – с момента возникновения бюрократии как общественного феномена. Джон Уилсон, например, обнаруживает абсолютно ту же картину в столь архаичном обществе, как древнеегипетское: «…должности множатся, далеко выходя за пределы личной подотчетности, целью становится синекура, обеспечивающая потенциально высокие доходы».