Проявления и ликвидации бюрократии и бюрократизма в Республике Беларусь

Введение

 

Актуальность изучения бюрократизма как общественного явления обусловливается рядом факторов. Во-первых, объективной потребностью усиления организованности во всех сферах общественной жизни. Во-вторых, противоречием между этой объективной потребностью и связанной с нею иерархизацией общества и развитием демократии, включением широких слоев населения в общественную жизнь, в политическую деятельность. С этим связана также необходимость нахождения оптимального соотношения между профессионалами и непрофессионалами в управленческом процессе, между управляющими и управляемыми, руководителями и подчиненными. В-третьих, если говорить о нашей стране, то актуальность изучения данной проблемы предопределяется нарушениями, деформациями норм жизни гражданского общества и связанной с этим необходимостью формирования демократического общества, правового государства, углубления и расширения самоуправленческих начал, осуществления реформ во всех сферах жизни.

Цель: рассмотреть понятие, сущность и функции бюрократии, исследовать особенности проявления и ликвидации бюрократии и бюрократизма в Республике Беларусь.

Задачи:

1. Изучить истоки возникновения бюрократии.

2. Осуществить анализ литературы по проблеме проявления бюрократизма в системе государственного управления Республики Беларусь.

3. Определить пути дебюрократизации  в Республике Беларусь.

Предмет исследования: бюрократия и  бюрократизм в системе государственного управления Республики Беларусь.

Объект исследования: государственное  управление.

Глава 1. Бюрократизм как общественное явление

 

1. Понятие и сущность бюрократии

 

Термин "бюрократия" в буквальном смысле означает господство канцелярии. Этот термин употребляется в нескольких значениях: 1) слой высших чиновников в государстве; 2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей. В этом втором значении термин "бюрократия" совпадает с термином "бюрократизм" [1, С. 152]. Кроме того, существует и более общее определение бюрократии и бюрократизма как системы управления, которая характеризуется оторванностью центра, администрации от народа и защищает интересы господствующего класса, того или иного слоя, социальной группы.

Бюрократия — явление  историческое. Ее формы менялись на протяжении истории в связи со сменой типов и видов общественно-экономического устройства. Зачатки бюрократии возникли уже в государствах древнего Востока, что обусловлено было обособлением сферы государственного управления. Историки отмечают наиболее развитую бюрократию в этот период в Китае. Сложные бюрократические системы существовали в Римской империи и Византии. В средние века в странах Западной Европы мощным бюрократическим аппаратом были представлены королевская власть и церковь. Усиление бюрократии предопределялось усилением королевской власти и абсолютизма.

Следует отметить, что  в докапиталистических формациях  бюрократия существовала прежде всего как форма политической организации. Однако с возникновением и развитием капитализма она становится неотъемлемым свойством любой социальной организации, начиная с государства и кончая управленческими структурами предприятий, фирм, добровольных организаций и т. д. Особенно усиливается бюрократия и бюрократизация общества в XX в., что связано с организованностью всех сфер жизни, с объективным ходом социально-экономического развития. Все это обусловило необходимость выработки общих принципов работы социальных организаций, включающих в себя структуру управления, иерархию должностей и постов, строгое разделение функций, правила информирования руководства соответствующую дисциплину. Объективная основа бюрократии ее всеобщий характер предопределяется социальным управлением как целенаправленным воздействием на социальные структуры и процессы и деятельностью социальных организаций.

Таким образом, бюрократия, будучи одной из форм осуществления властных функций, элементом механизма интеграции и социального регулирования в современном обществе, безусловно, может быть оценена как явление и необходимое, и неизбежное, и положительное. Но не только.

 

2. Макс Вебер о бюрократии

 

Актуальными представляются и на сегодняшний день выделенные М. Вебером основные черты бюрократии.

1. Члены бюрократического  аппарата лично свободны и  подчиняются безличным официальным нормам.

2. Бюрократический аппарат  строится на основе иерархического принципа.

3. Должностные функции  внутри бюрократического аппарата  четко определены.

4. Должные лица исполняют  свои функции на контрактной  основе.

5. Главным критерием  отбора должностных лиц является  их квалификация.

6. Основным и единственным источником дохода должностных лиц является их зарплата, величина которой зависит от места в должностной иерархии.

7. Основным занятием  чиновника является выполнение  должностных обязанностей.

8. Повышение в должности  чиновника осуществляется на  основе его должностных заслуг.

9. Чиновник или должностное  лицо не может присвоить занимаемую  должность или извлекать доходы, связанные с ней.

10. Бюрократический аппарат  и чиновники подчиняются строгой  дисциплине и контролю за исполнением должностных обязанностей [9, С. 241].

Совокупность этих черт образуют, по Веберу, идеальный и  рациональный тип бюрократии. Функционирование такого аппарата управления отличается высокой эффективностью. «Монократический вариант бюрократии, — отмечает Вебер, — с чисто технической точки зрения способен достигать высшей степени эффективности и в этом смысле формально является наиболее известным рациональным средством осуществления контроля над человеческими существами. Она превосходит любую другую форму по точности, стабильности, строгости своей дисциплины, по своей надежности. Она, таким образом, делает возможной особо высокую степень измеримости результатов для руководства организации и для тех, кто имеет с ней дело по работе. Она, наконец, превосходит как по интенсивной производительности, так и по объему своих операций...» По Веберу, существуют четыре причины формирования бюрократического аппарата.

1. Развитие рыночной  экономики. Именно развитие товарно-денежных  отношений и оплата труда чиновников в денежной форме, как и возможность их карьеры, способствуют стандартизации делопроизводства и управления.

2. Пространственный рост  государств и развитие налоговых  систем стимулировали рост численности бюрократии.

3. Увеличение числа  административных задач, обусловленное  формированием большого государства и партий, способствовало росту численности чиновничества и формированию бюрократического аппарата.

4. Усложнение административных  задач и соответствующее увеличение требований к администрации.

Исследования М. Вебера инициировали целое направление в политической науке, связанное с изучением бюрократии [9, С. 242].

 

1.3 Функции бюрократии

 

На первый и чисто  поверхностный взгляд, бюрократия выполняет  одну, но важнейшую, функцию — она проводит в жизнь законы, принятые законодательным собранием страны, и решения, принятые органами исполнительной власти. И в самом деле, в то время как на каждую функцию государства (представительство, разработка политики, артикуляция интересов общества) приходится по несколько политических институтов, аппарат государственной службы занят одной и только одной задачей — под наблюдением политического звена исполнительной власти проводить политику в жизнь. Если при этом еще следовать за Вебером, в бюрократии можно усмотреть этакую работающую по своим собственным законам административную машину, совершенно оторванную от мира политики, а в чиновниках — винтики и шестеренки этой машины, что безотказно работают каждый на своем месте и в соответствии с четко предписанными правилами. Все это весьма и весьма далеко от действительности. Хотя у бюрократии и в самом деле есть свое строго очерченное место и ей предписана всяческая беспристрастность, чиновничество оказывает сильнейшее влияние на политический процесс, в любой политической системе выполняя при этом несколько важнейших функций. Наиболее важными из них являются:

1) функция административного управления.

Первоосновная функция бюрократии — это реализация политики. Следовательно, бюрократия облечена задачами административного управления. Именно поэтому о ней принято говорить как об «администрации», а о политическом звене исполнительной власти — как о «правительстве». Такое разделение предполагает, что можно провести четкую границу между разработкой политики — делом политиков и реализацией политики — делом государственных служащих. Разумеется, подавляющее большинство государственных служащих в мире и в самом деле занято исключительно административными делами, управляя программами социальной помощи, регламентируя экономическую деятельность, предоставляя всякого рода лицензии, обеспечивая граждан внутри страны и за рубежом информацией и консультативными услугами. Численность государственных служащих поэтому всегда зависит от масштаба тех задач, которые берет на себя государство.

И все же представление о государственных чиновниках как о простых функционерах, четко следующих каким-то правилам и исполняющим распоряжения начальства, не всегда верно. Во-первых, поскольку значительная часть административной работы неизбежно передается в ведение государственной службы, у чиновников всегда есть те или иные степени свободы, чтобы решать, как именно должна проводиться в жизнь та или иная политика. Во-вторых, степень политического контроля над бюрократией в разных государствах разная. В-третьих, в своем совещательном качестве высшее звено государственной службы способно реально влиять на принятие тех политических решений, которым им же затем и предстоит исполнять.

2) совещательная и консультативная функция.

Политическое значение бюрократии в основном определяется ее ролью главного источника информации и рекомендаций для правительства. Теоретически между обязанностями чиновников и обязанностями политиков можно провести вполне четкую границу: политики делают политику, чиновники советуют, как это лучше делать. Политическая роль государственных служащих поэтому сводится к двум основным функциям: формулировать возможные варианты решений и анализировать их наиболее вероятные последствия. Решения принимаются на основе доступной информации, а это означает, что смысл решения может находиться в прямой и непосредственной зависимости от рекомендации. Более того, как главный носитель совещательной функции бюрократия прочно контролирует и потоки информации: политик подчас знает не более того, что ему сообщит чиновник. Информация может быть сокрыта или препарирована так, как это нужно чиновнику. Нельзя, конечно, отрицать того, что в кабинетах чиновников накопились целые залежи ценного экспертного знания, от чего, собственно, их власть и проистекает; в любом случае по мере расширения государства и усложнения политического процесса политики-«непрофессионалы» все в большей степени будут зависеть от «профессионалов» государственной службы.

3) функция артикуляции и агрегирования интересов.

Хотя формально это и не относится к их обязанностям, системы государственной службы на практике помогают выявить многие общественные интересы и выразить их в обобщенной форме. Чиновничество ведь вступает в контакт с самыми разными группами общества, как того и требует специфика его деятельности. С усилением же корпоративистских тенденций прежние границы между обществом и правительственными агентствами и вовсе размываются. Сегодня такие категории, как врачи, учителя, фермеры, корпорации, становятся «клиентными группами» соответствующих правительственных агентств и со своей стороны выступают для них важнейшим источником информации. Такой клиентелизм (clientilism) может быть очень полезен для политической системы, поскольку поддерживает общественный консенсус. Чем шире у организованных групп интересов прямой доступ к «большой политике», тем охотнее они в ней будут участвовать. С другой стороны, клиентелизм отнюдь не всегда вписывается в этику государственной службы. Легко предположить, что при сращивании интересов тех или иных клиентных групп с интересами бюрократии в обществе могут возникать такие «спайки», которым и самые демократически настроенные политики будут не страшны.

4) функция поддержания политической стабильности.

Наконец, в последней  своей функции бюрократия выступает  своеобразным механизмом поддержания стабильности и преемственного развития политической системы. Эта ее роль особенно важна в развивающихся государствах, где существование корпуса профессиональных чиновников подчас выступает единственной гарантией того, что государственное управление будет осуществляться сколько-нибудь упорядоченным и надежным образом. Стабилизирующее воздействие на систему в данном случае исходит от статуса чиновников как профессиональных государственных служащих, исполняющих свои функции на постоянной основе: правительства, словом, приходят и уходят — чиновники остаются.

Нужно, однако, сказать, что  преемственность государственной  службы имеет и свои недостатки. Если в системе нет эффективных  механизмов общественного контроля, в ней неизбежно развивается тенденция к коррупции — проблема, особенно остро стоящая перед развивающимися государствами, где ее усугубляют массовая бедность и отсутствие перспектив. Даже поддержание высоких профессиональных стандартов государственной службы может обернуться тем, что чиновничество начнет превращаться в высокомерную и неприступную касту с явно выраженным консервативным уклоном. «Нам, а не политикам, только что избранным, виднее, что есть общее благо» — уверовать в нечто подобное профессиональным государственным служащим куда как легко. Видя себя в роли блюстителей государственного интереса, они с тем большим упорством начнут сопротивляться любым попыткам радикально изменить или хотя бы реформировать систему[10, С. 445].