Промышленная политика РФ

Высокая динамика московского региона обусловлена развитием торговых и финансовых функций, разного рода посредничества, информационных технологий и телекоммуникаций, тогда как в тюменском регионе она связана с добычей углеводородов. Взаимосвязь высокой динамики этих регионов на общероссийском фоне вполне очевидна. Именно нефтегазовая основа рыночной трансформации выступает одним из главных факторов нарастания территориальных диспропорций в стране.

Тюменская область вместе с АО смогла увеличить свое трехкратное превосходство над среднероссийским уровнем ВРП на душу населения до 4-х кратного. У Москвы это превышение увеличилось с 1,7 раза до 3,4 раз. В то же время у большинства регионов, которые в 1994 г. превосходили средний уровень, в 2007 г. он стал заметно ниже. Так, у Нижегородской области ВРП на одного жителя составил 61% от среднего уровня по России, у Кемеровской области - 68%, у Свердловской - 84%. У Республике Тыва он понизился с 50% от среднероссийского уровня до 26%.

Соответственно, регионы сильно различаются по объемам собираемых налогов и бюджетной обеспеченности населения. В 2006 г. разница между уровнем собственных бюджетных доходов на одного жителя в Тюменской области и Республике Дагестан составляла 50 раз, а между бюджетными расходами на одного жителя достигала 25 раз. Московский и Тюменский регионы дали почти 42% налоговых платежей в консолидированный бюджет РФ.

Большинство регионов сегодня не в состоянии проводить сколько-нибудь целенаправленную социальную и экономическую политику из-за дефицита финансовых ресурсов. В 2007 г. только в 26 субъектах РФ ВРП составлял 1% и более от совокупного ВРП России (в 1994 г. таких регионов было 33).

Еще один результат регионального развития в 90-е годы - дезинтеграция российского социально-экономического пространства. В ее основе лежат высокие транспортные тарифы, вызывающие дистанционную обособленность территорий; либерализация внешнеэкономических связей; а также политика региональных властей, направленная на защиту региональной экономики. В результате в структуре экономических связей субъектов РФ заметно понизилась доля межрегиональных связей и возросла доля внутрирегиональных и внешнеэкономических связей.

Так, к началу реформ 75% всего объема связей Дальневосточного района приходилось на межрегиональные связи, 5% - на внешнеторговые и 20% - на внутрирегиональные. Сегодня здесь преобладают внутрирайонные связи - 70%, 15% приходится на внешнеторговые и 10% - на межрегиональные связи.

Обострение региональных экономических проблем в России требует выработки адекватной, эффективной региональной промышленной политики. Этого же требует сложная пространственная структура российской экономики, традиционно сильная зависимость макроэкономической политики от ее реализации на местном уровне.

Переориентация с перераспределения товаров и услуг, строго контролируемого государством, на рыночный спрос обнаружила целый ряд регионов, где уровень производства не удовлетворяет новым требованиям.

Региональная промышленная политика в первый период реформ сводилась к децентрализации в рамках формирования новых федеративных отношений (так называемая либеральная федерализация), которая рассматривалась как часть процесса экономической и политической либерализации. Кроме того, избранным регионам предоставлялись налоговые и бюджетные льготы. Крен в сторону децентрализации объяснялся распадом СССР и общей увлеченностью суверенизацией.

Децентрализация, хотя и разбудила местную инициативу, но не дала заметных позитивных результатов, не создала предпосылок для более эффективного использования и приумножения региональных ресурсов развития. В то же время она породила реальные угрозы для единства и целостности страны. Их восприятие руководством страны стало причиной принятия в 1996 г. "Основных положений региональной политики в Российской Федерации". Однако этот документ не имел правовых последствий для ведомств, так или иначе влиявших на региональные процессы.

В то же время, как справедливо отмечает Л. Вардомский, децентрализация в рамках федеративных отношений и местного самоуправления не может составлять основу региональной политики государства. Расширение прав и компетенций субъектов РФ и местного самоуправления само по себе не в состоянии устранить территориальные диспропорции. Наоборот, они усилились, поскольку выиграли, прежде всего, сильные территории. Хаотичная децентрализация и конкуренция регионов, асимметричность в отношениях с федеральным центром породили такое явление, как региональный протекционизм. Это явление вызвало фрагментацию российского пространства, нарушило его экономическое единство, создало угрозу распада России.

Важным элементом экономической политики субъектов РФ в 90-е годы стала борьба за получение тех или иных сравнительных преимуществ (льгот, полномочий, федеральных трансфертов и программ, инвестиций). Победа в этой борьбе означала перераспределение национального продукта, создаваемого в стране, в пользу регионов, во главе которых стояли влиятельные на федеральном уровне политики, эффективно отстаивавшие интересы своей территории.

В 90-х годах началась работа над несколькими программами в области региональной политики. Наиболее важный документ "Стратегия регионального развития в России" был подготовлен в 1993 г. в аналитическом центре при Администрации Президента РФ. Этот документ стал основой для последующих дискуссий. Он несколько раз пересматривался и даже улучшался, но так и не лег в основу правовых решений (законов, указов Президента, правительственных постановлений). В этом документе изложены основные доводы за то, чтобы разногласия по региональным проблемам учитывались в процессе выработки решений.

В течение 1993-1995 гг. региональная промышленная политика разрабатывалась также в Министерстве по делам национальностей и региональной политики и в парламентской группе "Новая региональная политика". Подготовленные документы обсуждались и политиками, и экспертами. Их основной недостаток - непонимание концепции региональной политики. Авторы включили в них все стратегические, внешнеэкономические и чисто социальные проблемы, т.е. практически все аспекты развития страны. Однако на основе документов, охватывающих такой широкий круг вопросов, невозможно было выработать эффективные законы в области региональной политики и принять организационные решения.

Такое положение не могло удовлетворять большинство субъектов РФ, которые находились и находятся в состоянии стагнации или просто близки к экономической и социальной катастрофе. Поэтому уже с 1994 г. при сохранении уже предоставленных льгот ряду регионов, первые места среди которых занимали и занимают национальные республики, введены правила распределения, основанные на принципе выравнивания среднедушевых бюджетных доходов.

Это не устранило искажения общей системы распределения ресурсов, а кроме того, касалось лишь бюджетного распределения и перераспределения, не затрагивая всей массы распределительных отношений и отношений по поводу производства дохода. Последнее во второй половине 90-х годов стало в наибольшей степени беспокоить регионы, которые  наконец поняли, что надежды заставить федеральный центр взять на себя ношу инвестирования в регионах беспочвенны. Федеральная региональная политика приобрела именно ту форму, которая была наиболее удобна и понятна федеральному центру - форму межбюджетных отношений. Другие рыночные регуляторы и возможности воздействия на динамику экономического пространства практически не рассматривались.

Диалог федерального правительства и субъектов промышленной политики, которые зачастую выступают одновременно и объектом этой политики, должен быть построен на новых основаниях. Новым является то, что сам вопрос построения этого диалога также является предметом промышленной политики, которая должна быть рефлексивной, т.е. чувствительной к потребностям реальной промышленности, а не только к теоретическим или доктринальным посылам. Есть реальный пример обсуждения правительством с ведущими нефтяными компаниями экспортных квот российских нефтяных поставок на мировые рынки в периоды обострения конфликтов стран-потребителей нефтяных ресурсов и стран-производителей. В этом диалоге российские нефтяные компании выступали как партнер, как равноправный соучастник переговоров с правительством. Правда, данный диалог строился на основе доброй воли тех и других, и ни прав, ни обязанностей с той или другой стороны нигде не зафиксировано.

На наш взгляд и по опыту развитых стран, в России также необходим специальный федеральный закон о взаимоотношениях российских промышленных союзов и объединений с федеральным правительством по тем вопросам, которые входят в сферу ответственности тех или иных промышленных союзов.

Есть вторая, не менее важная и принципиальная проблема предлагаемой промышленной политики. Созданный в 90-е годы в стране государственный правовой и экономико-управленческий механизм по факту не включает в себя набора эффективных инструментов управления и реализации промышленной политики. Таковы, к сожалению, последствия излишне либеральных подходов, забвения принципов национальных интересов. Как видим, мы вынуждены от узкой постановки проблемы промышленной политики перейти к более масштабной задаче восстановления, точнее реконституирования государственного правового механизма регулирования проблем промышленной политики.

Речь идет о методах государственно-правового регулирования, с помощью которых можно решать перечисленные проблемы промышленной политики в рыночных условиях. Это экономические и финансовые методы, включая лизинг, кредитование, гарантирование, валютное и инвестиционное регулирование, механизмы субсидирования. Это налоговые методы, имея в основном в виду специальные, стимулирующие налоговые режимы, вопросы амортизационной политики, целевых отчислений на поддержку науки, недропользования, подготовки кадров, решения сопутствующих социальных проблем. Это таможенные тарифные и нетарифные методы регулирования.

Вопросы тарифной политики по услугам естественных монополий. Вопросы банковского регулирования, стимулирующего межсекторальный перелив капитала. Существует и возможность институциональных подходов. Таких, как создание новых инвестиционных инструментов при использовании пенсионных, страховых фондов, целевых бюджетных фондов, стимулирующих развитие промышленности. Могут получить развитие специальные операции на фондовых рынках, позволяющие через эмиссию ценных бумаг, выпуски облигационных займов заимствовать финансовые ресурсы для промышленности. Это методы эффективного управления государственным имуществом в промышленности. Оно будет всегда в сфере обороны, специальных задач государства, для казенных и государственных унитарных предприятий, равно как и для предприятий смешанного капитала. Это бюджетно-законодательные методы, которые включают в себя федеральные и региональные целевые программы, целевые адресные федеральные законы. Наконец, это и административные методы, такие, как государственное управление, деятельность специально уполномоченных органов регулирования, координации, консалтинга. Снова подчеркнем необходимость упомянутого выше механизма обеспечения диалога промышленного предпринимательства и государственной власти.

Но сама возможность активного и динамичного применения перечисленных методов находится в зависимости от кастрированного государственного правового управленческого поля. Это наследие необходимо и, подчеркнем, возможно исправить.

Среди других важных проблем, которые лежат в повестке дня российской промышленной политики, кроме упомянутых двух основных проблем восстановления или реинституализации механизма воспроизводства и механизма управления, есть и ряд более частных проблем. Изношенность основных фондов, низкое качество продукции и производительность труда, неприемлемая фондоемкость, технологическая отсталость. Они ведут к низкой конкурентоспособности российской промышленной продукции и на внутреннем и на внешнем рынках. В российском экспорте низка доля продукции обрабатывающих отраслей, слаб и не имеет стимулирующего характера спрос на внутреннем рынке, нет целенаправленных и эффективных механизмов импортозамещения.

Структура российской промышленности утяжелена, недостаточна доля производства продукции конечного потребления, доминируют топливно-сырьевые сектора, добывающая промышленность. Отсутствуют государственно-правовые и экономические механизмы поддержки экспорта, решения региональных проблем, сопутствующих промышленным социальных проблем, механизмов гармонизации структурных отраслевых пропорций.

Основа российского экспорта, как и в целом российской экономики, - сырьедобывающие отрасли, к сожалению, перешли в режим невоспроизводимого по разведанным запасам основных месторождений полезных ископаемых недропользования.

Слабо развита инфраструктура, отсутствуют современные навыки сбыта и сервиса. Слабы менеджмент и финансовая дисциплина, неоптимальна структура промышленности по величине предприятий - крупных, крупнейших и малых, средних. Несбалансирована с промышленной экономикой тарифная политика естественных монополий. Российская промышленность все больше теряет инновационный характер, утрачивается научно-технический потенциал ее воспроизводства.

По каждой из этих частных проблем необходимо и, конечно, существует свое конкретное решение, свои способы регулирования, стимулирования развития и реструктуризации. Главное, чтобы не была забыта ни одна конкретная проблема и для каждой было предложено решение. Набор этих решений и составляет существенную часть промышленной политики.

Можно ли считать, что российское правительство подошло к пониманию необходимости выработки и реализации активной промышленной политики и приступило к ним? По-видимому, еще нет. Основополагающим документом, которым руководствуются денежные власти и финансово-экономический блок российского правительства, является стратегия развития Российской Федерации до 2010 года. В этом масштабном документе, состоящем из более чем 350 страниц, вопросу промышленной политики посвящен подраздел объемом 5 страниц. Наверное, неслучайны те проблемы в экономическом развитии страны, с которыми она сейчас сталкивается. Эффект девальвации рубля иссякает, на высоких сырьевых ценах, как видно, далеко не уедешь. Здесь нет необходимости упреков в чей-то адрес, но есть необходимость консолидации практических, интеллектуальных, государственных, управленческих и творческих ресурсов крупного бизнеса, промышленных ассоциаций и союзов для того, чтобы совместными усилиями выработать эффективную промышленную политику России.