Программно-целевой метод регулирования экономики

Необходимо отметить и  недостатки использования программно-целевого метода для решения проблем регионального  развития. Во-первых, нуждается в  совершенствовании система анализа  социально-экономических проблем  региона. В результате невозможно с  необходимой четкостью структурировать  варианты решения проблем и сформулировать цели и задачи программы. Стремление решить все проблемы региона исключительно через программно-целевой метод, не всегда позволяет определить адекватные механизмы и мероприятия по решению проблем регионального развития и достичь поставленных целей программы. Наблюдается отставание законодательной базы в регионах, не позволяющее в полной мере использовать современные механизмы реализации программ. При этом использование  исключительно программно-целевого метода для решения проблем региона, без оперативного анализа ситуации в регионе, приводит иногда к несвоевременному изменению плана программных мероприятий, реализация которых в изменившихся условиях уже нецелесообразна.

Не вполне проработан механизм определения реальной эффективности  реализации программных мероприятий в социальной сфере или в ряде отраслей, имеющих ограниченное распространение.

Экономическая эффективность  программы определяется как отношение  эффекта к затратам или разность между экономическим эффектом и  затратами на его получение за период действия программы. Чтобы сформулировать суждение об эффективности программы, надо сопоставить её эффект в денежном выражении с общим объёмом затрат финансовых ресурсов на программу. В программном документе в одном из его разделов приводится оценка эффективности и социально-экономических последствий реализации программы, которая проводится на основе количественных показателей и качественных характеристик. Здесь же определяются сроки предоставления информации об оценке реализации программы и сроках её проведения. Достигнутые значения часто бывают ниже запланированных и рассчитанных. Из этого следует, что необходимо повышать надёжность расчётов и оценок, представленных в программе.

Социальный эффект программы  характеризуется тем, в какой  мере она способствует решению и решает социальные проблемы в соответствии с уровнем, масштабностью, видом программы. Наличие реального социального эффекта есть признак социальной результативности программы. Экономический эффект программы проявляется в её вкладе в валовой национальный продукт, валовой региональный продукт, прибыль предприятий, компаний, охватываемых действием программы, а также в удовлетворении потребностей экономики страны, региона, района, города.

 

 

 

 

2. Классификация  государственных программ

 

Государственные программы  можно классифицировать следующим  образом:

- по государственному  статусу: межгосударственные, федеральные,  региональные, местные (муниципальные);

- по функциональной сфере:  социальные, экологические, научно-технические  и др.;

- по срокам реализации: краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные.

Можно выделить следующие группы федеральных целевых программ.

1. Полностью осуществляемые  государством программы, требующие  государственной поддержки в целях комплексного решения острых социально-экономических проблем для обеспечения концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития экономики, не имеющие альтернативных.

2. Программы, поддерживаемые  государством с привлечением  негосударственных источников. Государством осуществляется поддержка лишь отдельных мероприятий, а остальные финансируются частными или общественными организациями.

3. Программы, проводимые  совместно с региональными органами  власти, которые являются по сути  дела стратегией социально-экономического  развития отдельных территорий.

4. Программы, связанные  с текущей деятельностью федеральных  органов власти и управления.

Последнее время все активнее разрабатываются не только федеральные, но и региональные программы. В настоящее время в России происходит процесс децентрализации, когда многие вопросы передаются в ведение региональных и местных властей. Поэтому федеральные программы обязательно должны быть тесно увязаны с региональными. Существует настоятельная потребность в эффективной координации работы центральных и местных органов власти и управления. Это включает в себя:

- определение управленческих  структур в центральных органах  власти, ответственных за связь с регионами, местными органами власти;

- планирование государственной  политики на региональном уровне;

- формирование соответствующих  территориальных управленческих  структур на региональной и местном уровне;

- создание постоянных  информационных каналов и сетей  с регионами.

Растет количество международных программ. Сейчас существуют благоприятные возможности для развития международных связей и участия в совместных программах и проектах с зарубежными специалистами по линии Всемирного банка, Европейского Союза и т. д., что позволяет использовать мировой опыт. Однако при этом необходимо учитывать готовность организации к участию в разработке и осуществлению таких программ, в том числе наличие подготовленных кадров, соответствующей инфраструктуры управления, знание национальных особенностей менеджмента, законодательства и т. д.

Известно, что все источники финансирования ФЦП относятся к трем группам: федеральный бюджет; региональные и местные бюджеты; внебюджетные источники финансирования.

Любая государственная программа  выигрывает, если к ее разработке и  реализации привлекаются общественные организации и союзы, а также структуры из частного сектора, которые обладают квалифицированным персоналом и финансовыми средствами и могут предложить инновационные подходы к решению общественных проблем. В то же время при этом может возникнуть опасность использования государственных средств в корыстных целях, что весьма нежелательно, так как может произойти подмена общественных интересов на групповые и личные.

Современный опыт показывает, что самое трудное в процессе формирования программ состоит в том, чтобы выбрать наиболее оптимальный вариант решения проблемы с учетом ограниченности ресурсов, особенно финансовых. Поэтому государственные служащие должны обладать навыками и умением использовать разнообразные подходы при анализе государственных, региональных или местных программ.

Под анализом программ понимается систематическое и всестороннее исследование реализуемых проектов, а также альтернативных путей достижения общественных целей, включая оценку будущих издержек, результативности мероприятий и других важных аспектов по каждой альтернативе. Отметим, что анализ необходимо отличать от оценки программ, так как анализ проводится на этапе разработки программ и ориентирован на будущие действия и результаты, а оцениваются обычно уже имеющиеся эффекты и результаты выполнения программ.

Для лучшего понимания  сути вопроса необходимо различать  понятия «результативность» и «результат». Результат — это то, что получено или может быть получено в процессе осуществления мероприятий, включая случайные и незапланированные итоги. Под результативностью понимается соответствие результатов целям программы, т. е. выполнение и достижение программных целей.

В целом анализ «результаты-издержки»  достаточно часто используется при  изучении социальных программ, так  как этот практический инструмент позволяет  определить ценности и выгоды новых  программ и технологий, служит средством  оптимизации результатов политики и распределения социальных услуг. В том числе используются технологии бухучета, принятия решений и управления информационными базами данных.

Ключевое значение имеет  система и механизм выбора альтернативных государственных программ.

Технология выбора основывается на: а) системе ранжирования проектов по всем этим критериям; б) соответствующей  системе коэффициентов взвешивания, присваиваемых каждому критерию.

Затем рассчитываются ранги  каждого проекта и проводится ранжирование представленных инвестиционных проектов.

 

3. Основные этапы  разработки и осуществления государственной 

целевой программы

 

Основные этапы разработки и осуществления государственной  целевой-программы включают следующие формы деятельности (от разработки до завершения реализации).

1. Выявление проблемы. Уточняется  содержание проблемы и обосновывается необходимость ее решения программными методами.

Учитывается значимость проблемы, невозможность решить ее за счет рыночных механизмов, принципиальная новизна и высокая эффективность мероприятий и т.д.

2. Разработка концепции.  Формируется общая концепция  и обосновываются наиболее эффективные варианты решения проблемы.

3. Подготовка предложений.  Разрабатываются конкретные предложения  по решению проблемы программными  методами, определяются «потребители»  программы и проводится финансово-экономический анализ.

4. Принятие решения. Правительство  РФ или другие органы исполнительной власти принимают решение о начале разработки программы.

5. Разработка проекта  программы. Проводится организационная  работа по разработке проекта  программы; определяются основные  цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации, ресурсы и исполнители.

6. Разработка мероприятий  программы. Начинается работа  по составлению непосредственного  содержания программы, готовится  бизнес-план и составляется предварительная бюджетная заявка.

7. Проведение экспертизы. В соответствии с характером  и типом программы проводится ее экспертиза: правовая, экологическая и т. д.

Согласование проекта  программы. Проводится согласование программы  с заинтересованными министерствами и ведомствами, органами государственной  власти субъектов РФ.

8. Принятие решения органом  государственной власти (Правительство  РФ, министерство, органы государственной  власти субъекта РФ) о начале  реализации программы в форме  официального документа.

9. Реализация программы.  Утверждаются ответственные за  осуществление разделов программы,  распределяются задачи и ресурсы,  начинается осуществление мероприятий программы.

10. Оценка и мониторинг  программы. Проводится оценка  результатов и последствий программы, осуществляется контроль за ее реализацией и расходованием финансовых средств, при необходимости обсуждается вопрос о ее модификации.

11. Финансирование программы  в процессе реализации программы  осуществляется согласно бюджетной заявке.

Стандартный вариант структуры и содержания разделов федерально-целевой программы, как правило, состоит из нескольких блоков:

1) содержание проблемы  и обоснование необходимости  ее решения программными методами;

2) основные цели и задачи  программы, сроки и этапы ее  реализации;

3) система программных  мероприятий: правовых, организационных,  научно-исследовательских, кадровых, технических;

4) ресурсное обеспечение  программы, объем и источники  финансирования;

5) механизм реализации  программы;

6) организация управления  программой и контроль над  ходом реализации;

7) оценка эффективности  социально-экономических и экологических  последствий программы;

8) паспорт программы.

В соответствии со сложившейся  практикой в приложение к проекту  государственной целевой программы включаются следующие официальные документы: пояснительная записка; бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованием; предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной финансовый год; лист согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Оценка государственных  программ позволяет повысить роль и  значение программного подхода как  важного средства решения социально-экономических  проблем. В современных условиях первостепенное, значение приобрели  факторы гибкости и своевременной  адаптации к постоянно меняющимся общественным требованиям и вызовам, что непосредственно связано  с оценкой результатов осуществления  программ и проектов. Процесс оценки программ носит всесторонний характер: подготовка программы; реализация программы; результаты программы; последствия и эффекты; оценка программы проекта.

В заключение приведем алгоритм проведения экспресс-оценки государственных программ и проектов, который дает общий методологический подход в этой сфере. Выделяют следующие этапы оценки:

- определение целей и  направлений оценки, ее полезность (потребность, финансы, персонал, время, результаты);

- определение содержания  информации для различных групп  (политики, чиновники, руководители, потребители);

- определение объектов  оценки;

- выявление оцениваемых  действий и мероприятий;