Правовая природа и содержание института приватизации муниципального имущества и городских земель

Машкарин В.П. соискатель

 

Правовая природа и содержание института приватизации муниципального имущества и городских земель

 

На современном этапе приватизации государственного и муниципального имущества произошла частичная переоценка указанных целей. В связи с этим Правительством РФ в 1999 г. была разработана Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации1. В соответствии с ней, государственная политика в сфере приватизации преследует цель «кардинального повышения эффективности функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом» (пункт 1 часть II Концепции приватизации)2.

Между тем, успешное достижение цели приватизации, поставленной Правительством РФ, вызывает определенные сомнения. Отсутствие четких критериев ряда понятий свидетельствует о том, что у сформулировавших их авторов нет однозначного представления о результатах, которые будут получены по выполнению всех поставленных задач. Кроме того, наблюдается неопределенность в терминах. Так, «кардинальное повышение эффективности функционирования» можно трактовать как состояние отечественной экономики, при котором будет наблюдаться резкое увеличение производительности, качества труда и товарооборота в народно-хозяйственном комплексе. В то же время, с учетом задач приватизации, «кардинальное повышение» можно трактовать как деятельность, направленную на достижение состояния.

  Для претворения в жизнь указанной выше цели, Правительство РФ постановило решить следующие задачи (пункт 1 часть II Концепции приватизации):

- создать благоприятную экономическую  среду для развития бизнеса, прежде  всего в реальном секторе российской  экономики;

- вовлечь в гражданский оборот  максимальное количество объектов  собственности, оптимизировать структуру  государственной собственности, включая структуру участия государства в хозяйственных товариществах и обществах, уменьшить расходы бюджета на управление государственным имуществом;

- привлечь инвестиции в реальный  сектор российской экономики, прежде  всего за счет инвесторов;

- создать широкий слой эффективных  собственников, ориентированных на  долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией  российского рынка и ее продвижение  на мировой рынок, расширение  производства и создание новых  рабочих мест;

- обеспечить контроль за выполнением  обязательств собственниками приватизируемого  имущества;

- существенно повысить качество  менеджмента и эффективности  управления за счет усиления  ответственности собственников  приватизированных предприятий;

- сформировать более эффективную структуру горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе российской экономики;

- восстановить активность функционирования  фондового рынка;

- осуществить рациональное пополнение  доходной части бюджета с акцентом  на Бюджет развития Российской Федерации.

Представляется, что большая часть задач, обозначенных в Концепции приватизации, носит декларативный характер, так как исполнить их на практике невозможно. Это связано с тем, что многие из них носят оценочный характер, так как невозможно определить качественное (либо количественное) выражение таких категорий как «благоприятная экономическая среда для развития бизнеса», «существенное повышение качества менеджмента и эффективности управления», «более эффективная структура горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе экономики», «активное функционирование фондового рынка». Нормативов, по которым бы рассчитывались указанные выше показатели, не выработано, а по некоторым значениям нормативов выработано быть не может. Указанные задачи по своей сути являются дополнительными целями приватизации.

Задачи приватизации, стоящие перед государственными либо муниципальными органами, на наш взгляд должны отвечать следующим требованиям: быть четко сформулированы; ясны для исполнителя; реально выполнимы; иметь обозначенные границы (темпоральные, территориальные, по субъектам, которые будут выполнять поставленные задачи, по объектам, на которые будут направлены действия и пр.).

Соблюдение указанных требований при разработке задач, повышает реальность их исполнения. В этом отношении разработанная Правительством РФ Концепция приватизации государственного и муниципального имущества не выдерживает серьезной критики.   

На уровне органов местного самоуправления система целей и задач приватизации выстроена более рационально. Как правило, цели и задачи приватизации муниципального имущества устанавливаются на основе решений представительного органа местного самоуправления.

Например, основными целями приватизации муниципального имущества города Твери являются3:

- привлечение в бюджет города  средств, являющихся источником  финансирования дефицита бюджета;

- предоставление населению города  различного рода услуг, обеспечивающих  благоприятную социально-экономическую  ситуацию в городе;

- восстановление объектов недвижимости, сохранение и улучшение внешнего облика города, в том числе сохранение историко-культурного наследия на территории муниципального образования;

- развитие рынка недвижимости  в городе.

Для достижения этих целей тверской законодатель установил четкие задачи (пункт 1 Программы приватизации муниципального имущества города Твери), а именно:

- определить неэффективно используемые  объекты муниципальной собственности;

- выбрать рациональные способы  и условия приватизации имущества;

- организовать качественные условия подготовки аукционов; обеспечение широкой рекламы объектов муниципальной собственности, подлежащих приватизации;

- осуществить передачу прав собственности  на приватизируемые объекты муниципальной  собственности в соответствии  с действующим законодательством РФ.

- организовать контроль над выполнением  условий договоров купли-продажи.

Как видно, указанные цели и задачи ясно свидетельствуют о направлении процесса приватизации в конкретном муниципальном образовании, а их выполнение во многом определено четкостью сформулированных требований.

Анализ нормативно-правовых актов органов местного самоуправления4 позволяет определить наиболее распространенные цели и задачи приватизации муниципального имущества и земель городского округа. Целями приватизации, как правило, выступают5:

- обеспечение планомерности процесса  приватизации;

- оптимизация структуры муниципального  имущества;

- стимулирование привлечения инвестиций;

- формирование доходов городского  бюджета

Для их достижения ставятся следующие задачи:

- выявление имущества, которое необходимо  приватизировать;

- организация приватизации в соответствии с требованиями законодательства;

- проведение приватизации муниципального имущества, не задействованного в обеспечении функций муниципального образования;

- организация контроля за результатами  проведенной приватизации.

Как и любой другой правовой институт, институт приватизации основывается на определенных принципах. Под принципом обычно понимается основное исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации и т.д.6. Наиболее распространенный подход к понятию принципа права определяет эту категорию как «основополагающее начало, идею, определяющую характер регулирования правоотношения»7. Представляется, что подобное определение в достаточной мере выявляет характерные черты этого понятия, однако стоит отметить, что принцип права выступает не только как основополагающая идея, но и как руководство, определяющее действие субъектов права в конкретной ситуации. Таким образом, принципами приватизации должны признаваться не какие-то единичные проявления, не любая часть процесса приватизации, а ее качественно обособленные черты, исходные установки.

Основные принципы приватизации государственного и муниципального имущества изложены в статье 2 Федерального закона «О приватизации». К ним законодатель отнес:

- равенство покупателей государственного  и муниципального имущества;

- открытость деятельности органов  государственной власти и органов  местного самоуправления;

- возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества;

- самостоятельность и законность  приватизации муниципального имущества8.

Принцип равенства покупателей государственного и муниципального имущества, как верно отмечает А.В. Толкушин, подразумевает, что «приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества» 9. Стоит отметить, что речь идет не столько о равенстве покупателей друг перед другом, но об их равенстве перед органами государственной власти и законом, которым устанавливается процедура приватизации. Несоблюдение указанного принципа влечет за собой нарушение конституционного принципа равноправия граждан и юридических лиц перед законом и судом.

Стоит отметить, что не так давно в СМИ подымался вопрос о необходимости пересмотра настоящего принципа приватизации, в целях защиты «малых предпринимателей от акул бизнеса»10. В связи с этим в Государственную Думу Российской Федерации поступило несколько законопроектов, в соответствии с которыми предлагалось отказаться от принципа равенства покупателей муниципального имущества. Так, 03 июля 2005 года в пленарном заседании Государственной Думы был рассмотрен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», внесенный Московской городской Думой. Однако дальше первого чтения этот законопроект не прошел. Представляется, что позиция законодателя по этому вопросу абсолютно оправданна – отказ от этого принципа не способен решить проблемы защиты субъектов малого предпринимательства, а наоборот, может создать новые барьеры для осуществления прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Следующим основополагающим принципом приватизации является принцип открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Настоящий принцип имеет несколько аспектов:

- любое заинтересованное лицо  имеет право обратиться в государственный  либо муниципальный орган за  информацией по вопросам приватизации;

- любое действие органов государственной (муниципальной) власти, связанное с  приватизацией должно быть публично  освещено, а информация о нем  должна находиться в открытом  доступе;

Следует отметить, что соблюдение права на получение информации в вопросах приватизации должно неукоснительно соблюдаться по следующим причинам. Как уже отмечалось, субъекты приватизации являются проводниками государственной политики в различных сферах жизни общества. В условиях недостоверной, неполной информации, у них отсутствует возможность принимать решения, которые бы способствовали достижению рассмотренным выше целям. Кроме того, этот принцип выступает гарантией законности и справедливости проводимой приватизации, что снижает вероятность пересмотра ее результатов в дальнейшем. Оспаривание результатов приватизации может привести к дестабилизации экономической деятельности субъектов, нарушению устоявшегося положения на рынках.   

Следующим важным принципом приватизации является принцип возмездности отчуждения государственного и муниципального имущества. Под передачей на возмездной основе понимается передача государственного имущества «за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество» (пункт 2 статьи 2 ФЗ «О приватизации»). Вместе с тем, государственное и муниципальное имущество не всегда приватизируется исключительно на возмездной основе. В определенных случаях это правило не действует, что позволяет некоторым ученым11 утверждать о том, что принцип возмездности не является общим для всего процесса приватизации. Так, Земельный кодекс Российской Федерации (далее по тексту - ЗК РФ)12 предоставляет гражданам, за которыми в установленном законом порядке земельные участки были закреплены в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение, право однократно приобрести их в собственность (бесплатно) (пункт 5 статьи 20 и пункт 3 статьи 21 ЗК РФ).

Четвертым принципом, указанным в статье 2 ФЗ «О приватизации», является принцип самостоятельности и законности отчуждения муниципального имущества. Данный принцип, по мнению В.А. Самойловой, является «формой выражения общеправового принципа законности» 13. На органы государственной власти и местного самоуправления возложена обязанность соблюдать требования статьи 4 Конституции РФ, в которой закрепляется верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Принцип законности приватизации муниципального имущества «направлен на обеспечение точного соблюдения Конституции и законов всеми муниципальными органами, должностными лицами и муниципальными служащими»14 и подразумевает, что приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном ФЗ «О приватизации». Стоит отметить тот факт, что законодатель особо указал на самостоятельность действий органов местного самоуправления (пункт 3 статьи 2 ФЗ «О приватизации»). Это еще раз подчеркивает роль местного самоуправления в осуществлении народовластия. Однако действия органов местного самоуправления не должны выходить за рамки действующего законодательства, что неоднократно отмечалось в судебной практике15. Так, Арбитражный суд Республики Карелия своим постановлением16 отменил решение Комитета по управлению муниципальным имуществом города Петрозаводска, в соответствии с которым, был приватизировано нежилое помещение. 

Из материалов дела следует, что указанное нежилое помещение находилось на праве аренды у общества с ограниченной ответственностью, которое обратилось в Комитет по управлению муниципальным имуществом с заявлением о приватизации этого имущества. Свое решение суд мотивировал тем, что такой способ приватизации муниципального имущества, как «выкуп арендованного имущества субъектом малого предпринимательства», ФЗ «О приватизации» не предусмотрен, что противоречит принципу законности отчуждения муниципального имущества. Тот факт, что арендаторы муниципального имущества в случае приватизации этого имущества имеют какие-либо преимущества по сравнению с иными претендентами, напрямую из закона не следует.