Понятие оценки регулирующего воздействия и её происхождение

3) выявление и количественная  оценка последствий, к которым  приведут предлагаемые варианты, включая затраты, выгоды и распределительные эффекты (распределение благ между различными заинтересованными группами);

4) разработка стратегий, обеспечивающих  реализацию таких вариантов на  практике и их соблюдение потенциальными  адресатами регулирования, оценка  их эффективности и результативности;

5) разработка механизмов мониторинга  достижения целей регулирования  и сбора информации, которая может  потребоваться при дальнейшем  совершенствовании регулирования;

6) публичные консультации, проводимые  на систематической основе, чтобы обеспечить всем потенциальным адресатам регулирования возможность принять участие в выработке решения, включая предоставление информации о возможных затратах и выгодах предлагаемых альтернатив, в том числе их эффективность.

Результатом процедуры является формирование обосновывающих материалов, прилагаемых к предложению о введении регулирования и представляемых на рассмотрение должностного лица или органа, несущего ответственность за принятие эффективных решений в области формирования государственной политики.

Отличие оценки регулирующего воздействия от обычной деятельности государственных органов по обоснованию предлагаемых ими инициатив состоит в том, что указанный процесс является формализованным, проводится по определенным стандартам и предполагает участие в нем третьей стороны, дающей заключение о качестве приводимых обоснований.

Кроме того, в последние годы в странах, стремящихся повысить эффективность существующего регулирования, получает распространение так называемая ретроспективная оценка регулирующего воздействия, которая призвана в отличие от прогнозирования последствий предложений о регулировании оценить реальные эффекты, которые достигаются уже действующими правовыми предписаниями.

4.Основные задачи правового прогнозирования

• определение вероятностного развития конкретной правовой сферы на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу;   
• повышение качества и эффективности законодательства и практики его применения посредством выявления наиболее социально оправданных вариантов развития правовой сферы;
• предупреждение возможных ошибок в правовом регулировании.

 Понимание сущности и значения правового прогнозирования тесно связано с теорией правовых факторов. В общем значении под фактором (от лат. factor - делающий, производящий; factio - делаю) понимается причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные черты; момент, существенное обстоятельство в каком-либо явлении. В юридическом смысле термином «фактор» обозначаются причины, движущие силы возникновения и развития правовых норм. Социальным фактором законодательной деятельности следует считать то или иное явление общественной жизни, так или иначе воздействующее на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену закона, на его нормативное содержание.

Нельзя сбрасывать со счетов субъективный фактор в правовой сфере, выражающийся в форме общественного мнения, деятельности субъектов права законодательной инициативы, участии в законотворческом процессе научных учреждений и экспертных групп, лоббизм, интересы «бизнес-структур» и др.

Правовой прогноз призван найти такие пути развития правовой сферы в будущем, которые сводят к минимуму действие негативных факторов, способствуют повышению качества и эффективности правового регулирования в целом.

Важно иметь в виду, что правовой прогноз должен быть тесно связан с иными видами специального социального прогнозирования (экономическим, техническим, экологическим, социологическим, культурологическим и др.), что поспособствует принятию взвешенных и профессиональных прогнозных решений в правовой сфере.

Объектами юридического прогнозирования могут быть: отдельные отрасли законодательства; правовые институты; законы и иные крупные правовые акты; формы деятельности государственных и муниципальных органов; формы и деятельность социальных учреждений и бизнес-структур; материалы правового мониторинга; динамика отношения граждан к праву.

Прогнозирование необходимо отличать от проектирования, программирования и планирования, понятия которых не идентичны понятию прогнозирования. Проектировать означает предполагать, намечать, собираться что-либо сделать, осуществить. Программа – это изложение основных принципов, задач и целей намеченной деятельности. План – намеченная программой система мероприятий, предусматривающая определенный порядок, последовательность и конкретные сроки выполнения определенных работ, операций и т.д., объединенных общей целью. Всякое прогнозирование имеет вероятностный характер, планирование – директивный, императивный. Тот или иной официально утвержденный план для органов государственного управления обязателен. План базируется на соответствующем прогнозировании, которое «является основой планирования государственного управления и достижения управленческой эффективности». В цивилизованном обществе всякое социальное планирование должно опираться на определенное прогнозирование и только в этом случае можно говорить о непосредственном включении прогнозирования в процесс конкретного планирования. План, разработанный без соответствующего прогнозирования, неизбежно сводится к произвольному волевому решению, и социальная эффективность планирования резко падает.

Правовое прогнозирование в сфере законотворческой деятельности, мотивационно предопределяющее векторные параметры и управленческие потенции права, при надлежащей методической организованности, в конструктивном взаимодействии со специалистами иных отраслей научного знания (человеческий ум - это связь мыслей) способно обеспечить:

1) необходимую научную альтернативность, без которой невозможно здравое, реалистическое, системно-комплексное, всеохватное, достоверное прогностическое обдумывание, исследование многовариантных аспектов будущего;

2) постижение объективных общественных  потребностей, истинной сущности  и практической ценности исследования объектов прогнозирования, видение которых не так просто как порой кажется;

3) всесторонний оценочный учет  различных социальных факторов, детерминирующих нормативный характер  прогностических решений, их временную  дистанцированность;

 4) научную обоснованность правового проектирования, программирования, планирования, правовых методов, приемов, способов государственного управления.

Без научного прогнозирования невозможна нормальная управленческая деятельность в системе общественных отношений. Это особенно касается законотворческой деятельности как деятельности, отражающей определенные нормативно-правовые потребности, интересы общества, как деятельности оценочной, коммуникативной, созидательной, преобразующей. Поэтому так важен вопрос о правильной методической организации прогностической деятельности. Всякая организация – это

1) внутренняя упорядоченность, согласованность, взаимодействие тех или иных  частей целого (определенным образом  системно дифференцированных или  относительно автономных);

2) совокупность действий, ведущих  к образованию определенных системных  взаимосвязей, взаимозависимостей  между частями целого;

3) объединение людей, совместно  реализующих определенную программу  и действующих на основе определенных, конвенционально установленных принципов, правил.

Прогноз социальных явлений, как правило, многовариантен. При проектировании прогностической модели той или иной деятельности различают три следующих уровня: монопроект, мультипроект и мегапроект. Применительно к законотворческой деятельности прогностический монопроект – это прогностическая модель отдельного законодательного акта или какой-то его отдельной части, мультипроект – это комплексный прогностический проект, включающий в себя прогностическую модель ряда законодательных актов, мегапроект – это прогностическая модель развития, совершенствования ряда отраслей законодательства или всей системы законодательства в целом.

Применение при изучении объекта правового прогнозирования достаточно продуманных методов служит гарантией обеспечения объективности результатов такого прогнозирования, возможностей их эффективного использования в правотворческой и правоприменительной деятельности.

Как представляется, целесообразно было бы создать в системе государственного управления особый прогностический Центр, задачей которого являлась бы организационно-методологическая координация всей прогностической правовой деятельности в Российской Федерации, что существенно способствовало бы развитию и совершенствованию правотворческой деятельности, ее социальной эффективности.

5.История развития ОРВ за рубежом

Согласно определению, которое дает одно из Руководств по ОРВ (ОЭСР: Дублин, 2004), оценка регулирующего воздействия или анализ регуляторного воздействия (влияния), ОРВ/АРВ (англ. Impact Assessment, Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA) представляет собой «…процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и, с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив…». Другими словами, под ОРВ понимается механизм систематического выявления основных проблем и целей предлагаемых норм регулирования, идентификации и оценки основных альтернатив достижения целей для принятия управленческих решений.

Индустрия оценки программ и политик, частью которой является ОРВ, имеет почти полувековую историю, и её развитие происходило волнообразно. Важной предпосылкой возникновения ОРВ можно считать период 60-х гг. XX века, когда на фоне интеграции оценивания в государственный сектор стали применяться прогнозные подходы, связанные с социальным проектированием реформ (хотя фокус исследований был в большей степени направлен на оценку результатов масштабных госпрограмм). «Вторая волна» (после 1973 г.) принесла – на фоне нефтяного шока и бюджетного дефицита – признание оценке как профессии и сформировало походы, связанные с ex-ante оцениванием и финансово-экономическими обоснованиями программно-целевых бюджетных проектировок (фокус на затраты).

На рубеже 70-80 гг. для ОРВ открылось «окно возможностей», когда «слились» потоки реформ государственного управления (т.н. New Public Management), приход к власти в крупнейших странах Запада (США, Великобритания, Германия) сторонников неолиберализма и дерегулирования, значительного продвижения в исследовательских методиках – и все это на фоне известного «привыкание» государственных служащих к процедурам и подходам оценивания.

По мнению сторонников дерегулирования, «невидимые» издержки, вызываемые регулированием у бизнеса или у граждан, зачастую оказывались выше «видимых» затрат государственного бюджета. Со временем, произошло изменение «интереса эпохи»: за истекшие четверть века: от идеи «меньшего регулирования» — к идее «лучшего регулирования», и от анализа издержек малого и среднего бизнеса – к комплексному анализу издержек и выгод в экономическом, экологическом и социальном аспектах.

6.Развитие направления «Оценка регулирующего воздействия» в Высшей Школе экономики.

Большую роль в развитии и становлении ОРВ на практике играет и научное сообщество. Научное сообщество в данном случае является аккумулятором знаний по оцениванию. Регулярные консультации представителей регулирующих органов, ответственных за принятие и проведение политики с научным сообществом, позволяет им получать новые знания об методологических стандартах оценивания и объективный взгляд на решаемую проблему.

В Высшей Школе экономики внимание развитию данного направления уделялось еще с 2003 года – создавались интернет-проекты (Политанализ.Ру), выделялись гранты Научного Фонда (индивидуальные, гранты на академическую мобильность в филиалы и за рубеж, гранты «Учитель-Ученики»), разрабатывались и внедрялись в ткань учебных планов разных факультетов «оценочные» дисциплины, постоянно росло количество курсовых, дипломных и диссертационных работ по релевантной тематике, организовывались тренинги и вебинары для государственных служащих в российских регионах и в странах СНГ и т.д.

Создание в августе 2010 г. Центра ОРВ Института государственного и муниципального управления, ориентированного на экспертно-аналитическое сопровождение государственных органов, знаменует еще шаг по формированию в Высшей Школе экономики общероссийского центра компетенции по оценке регулирующего воздействия и управления регуляторными рисками.

7.Заключение.

Развитие ОРВ в регионах РФ: 32 субъекта внедрили  процедуру ОРВ, 33 субъекта нормативно закрепили порядок проведения ОРВ, 54 субъекта определили уполномоченный орган  и  44 субъекта участвуют в ОРВ на Федеральном  уровне. 

Итак, проведенный анализ показал, что в настоящее время в России механизм ОРВ де-факто все еще находится в пилотной фазе, на стадии «пробы пера» – и именно этим объясняется небольшое количество действительно качественных заключений об ОРВ, подготовленных Департаментов ОРВ Минэкономразвития РФ в первый год существования.

Такой результат не сильно отличает Россию от других стран с переходной экономикой, с ОРВ, «формально» встраиваемой в госуправление (Staronova, 2010), так что потребуются значительные усилия, чтобы «не сорваться» в нижнюю точку U-образной модели, описанной в свое время Скоттом Джекобсом.

В ходе институционального проектирования системы «умного регулирования» в России необходимо создать Рабочий орган по улучшению регулирования со статусом Национального совета при Президенте РФ, основными задачами которого будут обеспечение синхронизации развития нормативной правовой базы в экономической сфере с целями и задачами экономической политики, достижение баланса издержек и выгод регулирования предпринимательской деятельности, сокращение неоправданных регуляторных издержек всех адресатов норм, снижение нестабильности «правил игры», постепенное повышение доверия к российским рыночным институтам и привлечение экспертного сообщества к выработке важнейших решений в сфере нормативного регулирования.