Методы управления региональным развитием

Нередко слабость единого управленческого органа той или иной территориальной единицы объясняется объективной слабостью внутренних связей на конкретной территории. Примером этого может служить зона Крайнего Севера, регулятором развития которой дважды на коротком промежутке времени в 90-е гг. ХХ в. выступал создаваемый и затем ликвидируемый Госкомсевер России. С учетом отсутствия единого управленческого органа в настоящее время можно предположить, что зона Крайнего Севера постепенно будет терять свои системообразующие связи и в ближайшем будущем. В основе административных методов лежит неукоснительность соблюдения предписаний, а также возможность применения различных видов юридической ответственности в отношении отдельных предприятий, нарушающих установленные правила. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. 184-ФЗ, а также Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. 122-ФЗ региональные органы управления наделены правом использования широкого набора административных методов управления, влияющих как на деятельность отдельных предприятий и организаций, так и на региональную экономику в целом. С помощью административных методов региональные органы власти могут осуществлять управление и регулирование процессов приватизации, формирования и развития предприятий и организаций региональной формы собственности, размещения новых предприятий на территории региона, привлечения иностранного капитала, использования природных ресурсов региона, а также социальных процессов.

Административные методы должны использоваться в комплексе с экономическими, оптимальное сочетание с которыми в единой системе может обеспечить эффективное функционирование экономики региона. Есть отличительные особенности административных и экономических методов управления экономикой. Административные методы основаны на конкретно-адресных заданиях, ориентированных на достижение целей системы путем формирования ее четкой структуры, создания условий для принятия и реализации управленческих решений. Они выражают прямое воздействие на управляемые объекты, преследуют преимущественно интересы органа управления.

Основная доля ответственности за принимаемые решения ложится на орган управления, права управляемых объектов могут быть ограничены. Административные распоряжения, как правило, однозначны, требуют обязательного исполнения, не допускают существенных отклонений от установленных норм и процедур.⁶

В отличие от административных, экономические методы базируются на общих правилах поведения, выбора вариантов экономической стратегии. Они оказывают косвенное воздействие на объекты управления, учитывают экономические интересы предприятий различных форм собственности.

Экономические методы предполагают полную самостоятельность субъектов экономики региона при высокой ответственности за принимаемые действия и их последствия, побуждают субъекты к подготовке альтернативных решений и выбору оптимального с точки зрения интересов каждого субъекта экономического риска. Объективная необходимость использования экономических методов управления вызвана тем, что только на основе административных методов невозможно эффективное решение всей совокупности проблем, возникающих в процессе управления экономикой региона.⁷

Сущность экономических методов состоит в том, чтобы путем косвенного воздействия на экономические интересы субъектов экономики региона с помощью тарифов, цены, прибыли, оплаты труда, налогов, кредитов, субвенций и т. д., создавать механизмы их ориентации на эффективный режим функционирования региональной экономики по возможности без прямого вмешательства органов управления, но в установленных этими органами рамках.

Экономические методы управления основаны на использовании системы стимулов, предусматривающих экономическую заинтересованность и ответственность предприятий и организаций региона за последствия принимаемых решений и побуждающих предприятия участвовать в выполнении задач комплексного социально-экономического развития региона без специальных на то разрешений. В новых условиях взаимоотношения региональных органов управления с субъектами экономики региона строятся на принципах экономической самостоятельности, самоуправления и эквивалентности отношений, исключительно на налоговой и договорной основе.⁸ К числу новых действенных экономических методов управления следует отнести разработку индикативных программ социально-экономического развития регионов (субъектов РФ), которые губернаторы должны представлять в законодательные собрания и согласовывать с Правительством РФ⁶. Сейчас такие программы факультативны и их рассматривает Минэкономразвития РФ. Теперь потребуется активизация деятельности правительственных структур в региональном направлении. Успех в реализации этих программ будет главным критерием оценки федеральным центром эффективности деятельности глав регионов и основанием для определения последующих федеральных субвенций.⁹

В последние годы региональное управление все шире использует методы научного познания. Это математическое программирование, вероятностно-статистические методы, системный и функциональный анализы; методы теории стратегических игр и статистической теории принятия решений; экономико-статистическое моделирование; методы прогнозирования социального экспериментирования; графические; теории очередей или теории массового обслуживания и др. Сегодня инструментарий научной методологии исключительно обширен, богат и постоянно развивается. Однако управленческая деятельность на уровне регионов в своей массе все еще далека от него, весьма робко реализует его возможности.

Если прогнозировать уровень сложности управленческой деятельности в ХХI в., то уже сейчас можно полагать, что без освоения научной методологии во всем ее многообразии региональному управлению не справиться со своими проблемами.¹⁰ Содержательные изменения, произошедшие в социальной и экономической сферах страны за последние пятнадцать лет создали новые объективные предпосылки для изменения системы и структуры государственного управления. Такие изменения касаются в первую очередь того, что ответственность государства сегодня определяется не ответственностью за конкретные показатели социально-экономического развития (за них на себя принимают ответственность многие действующие участники экономических и социальных отношений), а наполняется качественно иным содержанием — ответственность за выбор стратегического курса и направлений развития. Именно институт государственного управления может и способен реализовать функцию координации и определения приоритетов в целях социоэкономического развития и управления этими целями.¹¹ В современных условиях позитивное и оперативное решение социоэкономических проблем на региональном уровне во многом зависит от степени выстроенности отношений в триаде «власть — бизнес — общество», ибо самостоятельные усилия этих «базовых» секторов обречены на неудачу, так как социоэкономические процессы настолько сложны и многообразны, что управлять ими необходимо лишь воздействуя со всех возможных сторон влияния. При этом мы убеждены, что главенство в этой межсекторной триаде должно оставаться за властью, ибо ее главная задача — создание правил и обеспечение их неукоснительного выполнения другими участниками социоэкономических процессов. Выбор своевременных и взаимосвязанных приоритетов и создание благоприятных условий их реализации — самая актуальная задача власти, которая характеризуется достижением максимальной эффективности в процедуре выбора и формирования целей социоэкономического развития.

При этом следует понимать, что обязательной процедурой в современных демократических условиях становится открытая выработка и согласование этих правил с участием всех заинтересованных сторон. То есть без участия бизнеса и общественности процедура выработки таковых правил становится весьма уязвимой для критики. Именно поэтому в системе механизмов управления появляются «общественные слушания», «переговорные площадки», «общественная экспертиза», «межведомственные группы (советы)», «экспертная оценка рисков», «гражданский контроль» и т. п. Именно они становятся механизмами включения представителей бизнес-сообщества и общественности в процессы выработки и принятия управленческих решений. Сама система управления также претерпевает существенные изменения. В первую очередь речь идет о реформах системы здравоохранения, образования, социального развития, в рамках которых кардинально меняются «субъект-объектные» и «субъект-субъектные» отношения. Процессы глубокого реформирования коснулись практически всех сфер общественной жизни. Решающим для них стал переход от отраслевой модели управления к функционально-целевой.¹² Институализация и появление новых субъектов правовых, финансово-экономических, имущественных и иных отношений также влияют на изменение содержания и интенсивности социоэкономических процессов.¹³ При современной мозаичной системе отношений, влияющих на социоэкономические процессы, важно определить «центр ответственности», который выступает в интересах населения и берет на себя функции регулятора этих процессов. Таким субъектом может и должна выступить государственная власть. Именно ее миссия и предназначение состоят в выполнении роли регулятора и арбитра межсекторных отношений.¹⁴

Глава 2. Особенности регионального развития  в Российской Федерации

2.1. Государственное управление региональным развитием

В России как федеративном государстве задачи государственного управления региональным развитием решаются на федеральном и региональном уровнях. Субъекты Российской Федерации в рамках собственных полномочий осуществляют развитие управление своими территориями прежде всего путем разработки и реализации стратегий и программ социально-экономического развития. При этом возможности большинства регионов финансировать соответствующие мероприятия из собственных бюджетов крайне ограничены. Скромна и поддержка из федерального бюджета. Эти ограничения являются следствием того, что в конце 1990-х - начале 2000-х годов XX века государственная политика регионального развития, основанная на целях и принципах предыдущего этапа развития страны, фактически исчерпала себя. Стратегический вызов прежней государственной политике определялся прежде всего тем, что унаследованная Россией от СССР региональная организация вступила в период масштабной перестройки, получившей в современной литературе название «новой регионализации России». Суть данного процесса заключается в появлении новых регионов как культурных и социально-экономических образований, выстраиваемых на основе общей социальной и хозяйственной жизни вне старых административных границ под влиянием глобализации, становления постиндустриальной экономики, роста значения крупнейших городов и т.д. В этих условиях сохранение прежней политики, ориентированной на выравнивание уровней развития регионов и сокращение различий между ними стало приводить к обратному результату - росту территориальных диспропорций. В то время, как одни города и территории быстро переходят к постиндустриальному развитию, другие оказываются в ситуации деиндустриализации и частичного возврата к архаичным формам хозяйства. Данный процесс привел к возникновению целого комплекса новых социально-экономических проблем, непосредственно отразившихся на устойчивости социально-экономической ситуации в отдельных российских территориях и в целом всей региональной организации страны: это - низкие уровень и качество жизни населения, недостаточные темпы роста экономики и т.д. В то же время при переходе к постиндустриальной стадии развития повышение уровня и качества жизни населения становится не только результатом, но и важным условием роста экономики и сохранения ее конкурентоспособности. Конкурентоспособность экономики и качество жизни оказываются связанными через понятие «человеческий капитал». Регионы с более низкими уровнем и качеством жизни теряют население, причем в первую очередь - наиболее квалифицированные кадры, что углубляет их отставание по таким показателям, как производительность труда, инвестиционный потенциал и др. В контексте будущего развития России наличие стратегического вызова «новой регионализации» и порожденного им комплекса проблем определяет необходимость повышения эффективности государственного управления региональным развитием и требует нового подхода, носящего комплексный характер, опирающегося на стратегическое мышление и обновленную методологию программно-целевого управления. В частности, кризис региональной политики «выравнивания» заставляет говорить о необходимости совершенствования программно-целевого метода управления и разработки нового поколения целевых программ, а также перехода к стратегическому планированию, учитывающему макрорегиональные цели и федеральные приоритеты. К началу 2000-х годов были созданы предпосылки для разработки стратегий развития субъектов Российской Федерации и крупных муниципальных образований. Дополнительным фактором, способствующим запуску данного процесса, стало формирование рынка консалтинговых услуг в области стратегического управления развитием регионов и муниципальных образований. Важную роль сыграло то, что на федеральном уровне было обеспечено государственное стимулирование формирования такого рынка. Принят ряд нормативных актов, по сути обязывающих регионы разрабатывать документы стратегического характера, разработан стандарт стратегии социально-экономического развития субъекта Федерации и т.д. Сформировался союз консалтинговых компаний, которые уже приобрели опыт разработки стратегий и программных документов развития регионов и муниципальных образований, продолжают совершенствовать подходы к разработке этих документов, участвуют в их реализации. Это обеспечило поддержание достаточно высоких требований к качеству работ и профессиональный характер их выполнения с постоянным расширением набора услуг. Помимо разработки стратегических и программных документов в настоящее время консалтинговые компании предлагают администрациям регионов и муниципальных образований целый спектр инструментов управления развитием территорий, обеспечивающих реализацию разработанных стратегий и программ.

2.2. Использование методов регионального стратегического планирования и коммуникации

При разработке стратегии  социально-экономического развития администрация  региона (муниципального образования) исходит из принципа соответствия стратегической цели и направлений развития региона (муниципального образования) целям и приоритетам федерального Правительства, определенным в Концепции долгосрочного  социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, посланиях Президента Российской Федерации, отраслевых стратегиях федеральных министерств и ведомств. При разработке стратегии развития муниципального образования также учитывается стратегия развития субъекта Федерации, в который входит данное муниципальное образование.

Соответствие стратегических целей развития Российской Федерации  и стратегических направлений развития региона (муниципального образования) обеспечивает проекцию целей Правительства Российской Федерации на региональный (муниципальный) уровень.

Осуществление целей федерального Правительства на региональном и муниципальном уровнях предусматривает:

• реализацию принципа устойчивого развития, основанного на сбалансированности экономических, социальных и экологических приоритетов развития региона (муниципального образования) и их соответствии целям федерального Правительства;
• ориентацию на опережающее развитие секторов, которые могут играть роль точек роста - общенациональных, макрорегиональных, региональных и локальных, которые выполняют функции «ведущего звена» для экономической системы региона (муниципального образования); выявление и активизация потенциала новых «точек роста»;
• обеспечение комплексного, или системного подхода, обеспечивающего учет и максимальное использование синергетических эффектов, обусловленных взаимовлиянием целей, наличием сопряженных результатов в реализации целевых проектов различной направленности, и мультипликативных эффектов, способствующих росту экономики региона (муниципального образования);
• преемственность программных документов (федеральных, региональных и муниципальных целевых программ, отраслевых стратегий и программ различного уровня и т.д.);
• реализацию уникального потенциала региона (муниципального образования), участвующего в социально-экономическом развитии России и выполняющего весьма значимые общероссийские функции.