Экономика общественного сектороа

Реформирование общественного сектора в нашей стране в значительной мере подменялось его сокращением. Между тем вопрос об оптимальных масштабах общественного сектора имеет смысл лишь в контексте вопроса о его качестве. Некачественное функционирование общественного сектора предопределяет необходимость его государственного до финансирование за счет собираемых налогов. Основная часть собираемых налогов направляется не на увеличение капитала, находящегося в собственности государства, а на решение текущих задач. Увеличение налогов приводит к уменьшению темпов капитализации и снижению темпов роста экономики.

Задачи, касающиеся развития общественного сектора, ставят избиратели и политики. Решать эти задачи обязаны чиновники. Как правило, отдельное решение чиновника далеко уступает решениям избирателей и политиков по масштабам и глубине воздействия на общественный сектор. Но в совокупности окружающие принимают так много решений, что они во многом определяют развитие общественного сектора.

 Гарантирует  ли положение бюрократии в  системе институтов современного  государства максимальный учет  государственными служащими интересов  изобретателей и политиков? Этот  вопрос имеет две стороны. Существенны  факторы, определяющие благосостояние  чиновников и ограничения, в рамках  которых им приходится действовать. Благосостояние служащего зависит, прежде всего, от уровня оплаты  его труда. Последняя, в свою очередь, определяется положением в чиновничьей  иерархии. Увязка оплаты с фактическим  уровнем эффективности курируемой  отрасли, как правило, отсутствует. Чиновник обычно получает оклад, связанный с объемом и сложностью  возложенных на него функций, масштабом контролируемых ресурсов, численностью подчиненных и т.п. Масштабность функций и подконтрольных  ресурсов положительно сказывается  на престиже, которым пользуется  служащий, на способности продвигать  людей и решения, в которых  он заинтересован, а при наличии  коррупции – и на способности  извлекать незаконные преимущества  из своего служебного положения. Итак, интересы государственных  служащих порождают давление  в пользу увеличения масштабов  общественного сектора. В то же  время в сфере функционирования  государства индивид редко принимает  на себя полные экономические  последствия собственных действий. Технически и экономически безграмотное  решение государственного служащего  может привести к существенным экономическим потерям, к росту затрат населения, но при этом сам служащий не терпит какого-либо ущерба. Вместе с тем, служащий, добившийся значительной экономии, обычно вознаграждается в размере, несопоставимо уступающем масштабам сбереженных средств, а иногда способен даже проигрывать, например, в связи с уменьшением своей сферы влияния.

Специализированные подразделения государственного аппарата, финансируемые из бюджетов всех уровней, находятся, как правило, в монопольном положении. Дело не только в том, что преодоление монополии за счет дублирования функций вызвало бы рост административных издержек. За специализацией стоит, по сути, разделение властных полномочий. Если два разных органа способны, действуя от имени государства, принимать равно обязательные решения по одному и тому же вопросу, велик риск, что эти решения окажется взаимоисключающими (к сожалению, такое происходит весьма часто).

Государственные чиновники, будучи специалистами в конкретной области, как правило, лучше, чем кто-либо иной, способны судить об условиях направляемой и контролируемой ими деятельности, в том числе о связанных с нею издержках. В то же время ни их собственные мотивы, ни среда, в которой они находятся, не обеспечивают действенных стимулов минимизации этих издержек.

Согласно «теории общественного выбора» вмешательство государства не только не гарантирует достижение оптимального состояния, но при определенных условиях может непосредственно порождать отклонения от него. Это, как правило, становится результатом расхождения между интересами лиц, уполномоченных действовать от имени государства и интересами основной массы избирателей-налогоплательщиков. Эта проблема, а также данная государственным чиновникам возможность к принуждению от имени государства, предопределила нежизнеспособность социалистического устройства экономики.

 Функции общественного сектора

В рыночной экономике общественный сектор выполняет только те функции, для успешной реализации которых требуется законным образом ограничить число участников рыночных сделок. Общественный сектор незаменим при создании чистых общественных благ, однако даже в этих областях общественный сектор далеко не всегда берет на себя непосредственное их производство. В современных условиях, чаще всего, идет речь об участии государства в финансировании.

В нормативных актах и экономической правоприменительной практике в настоящее время соседствуют различные толкования понятия “общественный сектор экономики”. В соответствии с наиболее полным определением он включает государственные унитарные предприятия (на правах хозяйственного ведения и оперативного управления), госучреждения, хозяйственные общества (открытые акционерные общества) с долей госсобственности, превышающей 50% уставного капитала, а также открытые акционерные общества с государственным участием, в которых государство наделено правом “золотой акции”.

Понятия “общественный сектор” и “госсобственность” в нашем понимании не совпадают. С одной стороны, общественный сектор включает в себя не только предприятия, основанные на госсобственности, но и хозяйственные общества, где отношения между участниками регулируются обязательственными правами. Помимо отношений собственности, возникающих по поводу владения, пользования и распоряжения государственными унитарными предприятиями, в общественный секторе появляются отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательственного права, а не права собственности. С другой стороны, существуют объекты госсобственности, не относящиеся прямо к общественный сектору.

Текущее состояние управления общественный сектором свидетельствует об отсутствии какого-либо специфического механизма управления госпредприятиями.

Реальное положение унитарных предприятий ничем не отличается от положения хозяйствующих единиц частного сектора. Их отношения с государством ограничиваются перечислением налоговых платежей в бюджет (а для казенных предприятий и дополнительных платежей из прибыли). Система управления акционерными обществами с преобладающей долей государства в совокупном количестве голосующих акций не позволяет выявить значительных различий между положением государства-акционера и частных акционеров, поскольку имущественные права государства-акционера регулируются в общем порядке нормами законодательства об акционерных обществах.

Все это свидетельствует о том, что общественный сектор как специфический объект управления в экономике не выделен. Такой подход законодательно закреплен в Законе о Федеральном бюджете и Законе о бюджетной классификации, так как ни один из видов бюджетной классификации не позволяет определить долю бюджетных средств, направляемую централизованно на нужды общественный сектора.

Характер взаимодействия государства и госпредприятий в настоящее время соответствует характеру взаимодействия его с частными предприятиями. В то же время значительная часть госпредприятий еще в течение длительного времени будет нуждаться в помощи государства, и в этой связи необходимо его вмешательство по определенным правилам в их деятельность. Очевидно, что методы управления государственными унитарными предприятиями и корпорациями с преобладающей голосующей долей государства должны быть различными. Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить вопросам создания и функционирования холдингов и финансово-промышленных групп под контролем государства как наиболее перспективных и жизнеспособных структур, деятельность которых позволит обеспечить и поддержать устойчивый экономический рост.

Одно из перспективных направлений развития общественный сектора – создание вертикально-интегрированных структур, в которых головная организация находится под контролем государства. Поскольку для таких структур нет законодательного запрещения формировать сеть дочерних обществ, контролируемых частным капиталом, это повсеместно осуществляется на практике. По мнению ряда экономистов, преобладающее участие государства в головной организации достаточно для того, чтобы компания в целом осталась под государственным контролем. Однако мы считаем, что в подобных структурах, несмотря на формальное соответствие законодательству, возникает естественный конфликт интересов, порождающий целую серию легальных и полулегальных схем увода корпорации из-под государственного контроля. Поэтому, на наш взгляд, такой симбиоз непродуктивен и от него (в случае целесообразности оставления корпорации под государственным контролем) следовало бы отказаться.

 В нормативных  документах, отражающих в той  или иной мере вопросы управления  общественный сектором, в качестве  основного инструмента регулирования  его состава и структуры рассматривается  приватизация. При этом предполагается, как само собой разумеющееся, что общественный сектор в  его теперешнем виде по-прежнему  следует сокращать, оставляя за  государством лишь ключевые предприятия (с точки зрения обороны, социальной  политики и т.д.). Оптимизация состава  и структуры общественный сектора  представляет одну из важнейших  задач, и вопрос определения его  размеров и соотношения внутренних  компонентов – центральный. Приватизация  – это только один из способов  изменения масштабов общественный  сектора. Альтернативой является  национализация, т.е. выкуп государством  предприятий или пакетов акций  у частных владельцев. По ряду  объективных причин данный метод  сейчас не используется, однако  его применение принципиально  возможно и в ряде случаев  теоретически оправдано. Можно напомнить  и о таком способе количественного  изменения общественный сектора, как создание и (или) преобразование (ликвидация, слияние, поглощение, присоединение) госпредприятий.

Встроенным блоком механизма управления объектами общественный сектора должен стать механизм, позволяющий избегать субъективизма при принятии решения о приватизации, национализации, реструктуризации, ликвидации конкретного объекта. Это необходимо для того, чтобы сохранить стратегически важные объекты в составе общественный сектора и избежать опасности оставить их без гарантий бюджетной финансовой подпитки.

Роль общественного сектора в экономике

 России  Роль общественного сектора - создание  условий для строительства информационного  общества которое выполняет потребности  как индивидуумов, так и деловых  предприятий посредством законодательства, исследования и образования. Общественный  сектор также продвигает развитие  пригодной к эксплуатации технологии  и инфраструктуры. Посредством стратегического  управления, это будет гарантировать  доступ к информации и продвигать  развитие знания, эффективной инновационной  системы, условий для деловых  действий и деловой конкуренции, сбалансирование региональное развития, выполнение прав человека, и равенства, доверия и безопасности в обществе. Общественный сектор должен постоянно  переоценивать собственную роль  и миссию.

В Советском Союзе были только государственные предприятия и в сельском хозяйстве, как исключение, колхозно-кооперативные. С реформированием экономики стало возможным функционирование предприятий различных форм собственности. После 1991 г. начало быстро расти количество частных предприятий, смешанных, а также появились иностранные владельцы. С каждым годом уменьшается количество государственных и муниципальных предприятий, и их число составляет менее 11% от общего. Такие данные не полностью характеризуют роль и значение этих предприятий и организаций в экономике. В определенной степени показатели о количестве предприятий дополняют данные о занятости на предприятиях различных форм собственности. С 1992 по 1999 гг. в 2,1 раза уменьшилась численность работающих на муниципальных и государственных предприятиях, но и сейчас на них работают 24,6 млн. человек, или 38,1% от общей численности занятых в экономике.

Переданные менее чем за десять лет в частную собственность предприятия практически не имеют реальных владельцев, подобно действующим в рыночной экономике других государств. В критической обстановке новые собственники, как правило, во многом ориентируются на указания властных структур и в минимальной степени учитывают интересы собственного предприятия. Но самая противоречивая ситуация состоит в том, что владельцы частных предприятий стараются максимально извлечь прибыль из приобретенных ими с минимальными затратами основных фондов. Это ведет к тому, что новые хозяева не инвестируют производство и часто переводят полученные прибыли за рубеж, что является одной из причин массового оттока капитала из России на протяжении целого десятилетия.

В сентябре 1999 г. Председатель Правительства РФ В. Путин подписал Постановление "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации", в которой дана подробная характеристика существующего общественного сектора в отечественной экономике и сформулированы основные задачи по повышению эффективности его функционирования. Общественный сектор экономики России включает в себя следующее:  государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и унитарные предприятия на праве оперативного управления (казенные предприятия);  государственные учреждения;  государственную казну Российской Федерации;  коммерческие предприятия, у которых часть имущественных прав принадлежит Российской Федерации в виде акций. Особым предметом государственной собственности являются земля, недра, леса и другие природные ресурсы, а также объекты индивидуальной собственности и права на эти объекты. Поскольку результаты их производства и услуг наступают с момента создания предприятий и организаций, то при рассмотрении функционирования общественного сектора экономики эта часть государственной собственности, как правило, не рассматривается.

Для достижения поставленных в Концепции целей регулирования необходимо соблюдение следующих принципов в управлении государственным имуществом:  

определение целей управления;

выбор способов достижения целей;  

построение системы управления;  

обеспечение эффективности управления;  

обеспечение профессионализма в управлении.

Ведущая роль в управлении госимуществом принадлежит Министерству имущественных отношений Российской Федерации, которое наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к федеральной собственности, согласовывает вопросы распоряжения недвижимым имуществом таких предприятий, ведет их реестр, решает проблемы реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарным предприятиям.