Общая стратегия государственного регулирования
рыночной экономики базируется на следующих
принципах:
1. При прочих ранних условиях
предпочтение следует отдавать
рыночным формам организации
экономики. На практике это означает,
что государство должно финансировать
только те социально значимые
отрасли, которые не привлекают
частный бизнес (из-за малой прибыли).
2. Государственное предпринимательство
должно не конкурировать, а помогать
развитию частного бизнеса. Игнорирование
этого принципа способно привести
к искусственному доминированию
государственных предприятий над
частными.
3. Государственная финансовая, кредитная и налоговая политика
должна способствовать экономическому
росту и социальной стабильности.
4. Государственное вмешательство
в рыночные процессы тем эффективнее,
чем в более «рыночную» форму
оно облачено.
5. Особую значимость государственное регулирование приобретает в период
общехозяйственных кризисов, а также для
процессов в сфере межгосударственных
экономических отношений (импортно-экспортные
операции, международная специализация
производства, валютные отношения).
Таким образом, современная рыночная экономика является «государственно
регулируемой». Более того, именно государство
превратилось сегодня в гаранта стабильности,
оптимальности и цивилизованности рыночной
экономики.
Государственное регулирование рыночной
экономики преследует три цели:
· минимизацию неизбежных негативных
последствий рыночных процессов;
· создание правовых, финансовых и социальных
предпосылок эффективного функционирования
рыночной экономики;
· обеспечение социальной защиты тех
групп рыночного общества, положение которых
в конкретной экономической ситуации
становится наиболее уязвимым.
Для достижения названных целей современное
государство располагает мощными средствами
регулирующего воздействия на рыночную
экономику.
Правовое регулирование экономики
Правовое регулирование экономики состоит
в разработке законов, обеспечивающих
нормы функционирования рыночных структур
(биржи, банки, акционерные общества), предпринимательств
и коммерции, защиту прав потребителей
и интересов общества, равноправие рыночных субъектов, посредничество между предпринимателями
и наёмными работниками, борьбу с теневой
экономикой и др. В системе таких регулирующих
норм исключительное значение имеет «антимонопольное
законодательство» и «дефляционная политика».
Антимонопольная политика включает административные и экономические
меры, препятствующие монополизации производства
и торговли отдельными субъектами:
· жесткий контроль над ценами предприятий
монополистов;
· поддержку конкуренции (в т.ч. и посредством
контролируемого доступа на отечественный рынок иностранных производителей)
· антимонопольную экспертизу принимаемых
законов
Столь же актуальна и дефляционная политика
(стабилизация уровня цен) государства,
поскольку современной рыночной экономике
присущи деформирующие её инфляционные процессы. Дефляционная политика
ограничена выбором:
· или стабилизация совокупного платежеспособного
спроса, что требует ограничения прироста
денежных доходов населения;
· или переход к «равновесным» (свободным)
рыночным ценам, что в условиях инфляции всегда означает рост цен;
· или увеличение предложения, что требует
стимулирования предпринимательской
активности.
3.Административно-территориальное
деление России, его изменение
с течением времени. Проблема
и перспективы деления страны.
Административно-территориальным делением
называется разделение территории государства
на административно управляемые части
(административно-территориальные единицы).
К основным процессам изменения административно-территориального
деления относят: увеличение или уменьшение
числа административных единиц, их укрупнение
и разукрупнение, присоединение или отсечение
от них участков территорий.Особенности
административно-территориального деления
государства обуславливаются физико-географическими
характеристиками пространства, культурно-историческими
предпосылками, принятыми политическими
моделями и экономическими факторами.
Задачами территориально-государственного
строительства являются определение количества
управленческих уровней, обеспечение
территориального единства и территориальной
динамики развития государства.
Политика построения
жёсткой вертикали власти и развития местного
самоуправления потребовала проведения
в России ряда административно-территориальных
реформ. К ним относятся: создание федеральных
округов, инициация общественностью
и властными структурами процессов объединения
регионов, разработка проектов такого
объединения, переход от трёх существовавших
в начале века моделей территориального
деления к единой двухуровневой структуре
территориальной организации местного
самоуправления.
Разработка и проведение
этих реформ требуют тщательного анализа
возможных последствий. Этим объясняется
актуальность данной работы. В ней исследуются
как эволюция административно-территориального
деления России на протяжении последних
300 лет, так и процесс проведения каждой
реформы в отдельности. Целью данной работы
является выявление проблем и представление
перспектив изменения административно-территориального
деления страны.
Административно-территориальное
деление России в XVIII - XX вв.
Эволюция административно-территориального
деления России насчитывает 13 этапов -
от Первой Петровской реформы до наших
дней. До Петра I территория России делилась
на 166 уездов. 18 декабря 1708 года она была
разделена на 8 губерний, состоявших из городов, разрядов
и приказов. В 1710 - 13 годах они были разделены
на доли (административно-фискальные единицы).Введение
подушной подати обусловило Вторую Петровскую
реформу (29 мая 1719 года). К тому времени
губерний насчитывалось 11. Доли упразднили,
губернии (кроме двух) разделили на 47 провинций,
а их - на дистрикты. В 1727 году дистрикты
ликвидировали, поделив губернии на провинции
и уезды (восстановили 166 уездов). Из Киевской
губернии выделили Белгородскую, из значительно
уменьшившейся Санкт-Петербургской - Новгородскую.
После реформы стало 14 губерний и около
250 уездов. В 1745 году губерний насчитывалось
16. Прибалтийские делились на дистрикты.
В 1764 - 66 годах были созданы 4 новые губернии.
К 1775 году в стране было 23 губернии, 65 провинций
и 276 уездов. Тем не менее, они оставались
обширными, значительно разнились по численности
своего населения и были неудобными для
управления и сбора налогов. Разукрупнение
губерний было проведено в ходе Екатерининской
реформы 1775 - 85 годов. 7 ноября 1775 года Екатериной
II был подписан закон «Учреждения для
управления губерний», по которому размеры
губерний уменьшались, их количество увеличивалось
вдвое, ликвидировались провинции (в ряде
губерний вместо них были выделены области),
изменилась нарезка уездов. Средняя численность
населения губернии была установлена
в 300 - 400 тысяч человек, уезда - 20 - 30 тысяч.
Большинство губерний стало называться
наместничествами. После завершения реформы
в 1785 году в стране насчитывалось 40 наместничеств
и губерний и 2 области на правах губернии,
поделённых на 483 уезда. Размер и границы
большинства наместничеств были близки
к современным и практически не менялись
до 1920-х годов. В 1793 - 96 годах на присоединённых
землях образовалось 8 новых наместничеств
и их общее число достигло 50 наместничеств
и губерний и 1 области. Павловской контрреформой
12 декабря 1796 года были упразднены 13 губерний,
введено новое деление на уезды, число
уездов сокращено. Наместничества были
вновь переименованы в губернии. К концу
царствования Павла I число губерний уменьшилось
с 51 до 42. Реформы Александра I восстановили
прежнее деление страны. В январе 1822 года
по реформе М. М. Сперанского территория
Сибири была разделена на 2 генерал-губернаторства
- Западно-Сибирское с центром в Омске
и Восточно-Сибирское с центром в Иркутске.
В 1825 году в России было 49 губерний: 32 русские,
4 сибирские и 13 особых - 3 прибалтийские,
8 в Белоруссии и на западе Украины, 2 малороссийских,
а также 6 областей (Бессарабская, Кавказская,
Войска Донского, Грузия с Закавказьем
(Белостокская и Имеретинская), Омская
и Якутская). В 1847 году в России насчитывалось
55 губерний и 3 области. В 1856 году из приморских
частей Восточно-Сибирского генерал-губернаторства
была образована Приморская область. В
1860 году Черноморское войско было переименовано
в Кубанское, а его земли - в Кубанскую
область. В 1861 году уезды губерний были
разделены на волости. В 1865 - 66 годах в 29
губерниях был введён институт местного
самоуправления (земства). Ещё в 5 губерниях
его ввели в 1867 - 70 годах. Таким образом,
в XIX веке административно-территориальное
деление России было сравнительно устойчивым.
Империю составляли губернии, генерал-губернаторства
и области. Всего их число составляло 81
единицу. Большинство областей (обычно
пограничных) входили в состав генерал-губернаторств:
Иркутского, Приамурского, Степного, Туркестанского.
Пять областей было в Кавказском наместничестве
(существовало с 1844 года по 1881 год, восстановлено
в 1905 году). На правах губерний существовали
области Войска Донского, Уральская и
Тургайская. Второе звено составляли уезды,
округа (обычно, но не обязательно в областях),
южные отделы, два края Енисейской губернии,
особые полуавтономные единицы (Внутренняя
Букеевская орда («Калмыцкая степь») в
Астраханской губернии или «территории
кочующих народов» в Ставропольской).
Нижним звеном служили волости, станицы,
гмины, улусы. Столичные и крупные портовые
города управлялись отдельно от губерний.
В ходе гражданской войны в 1918 - 20 годах
на окраинах и в срединных районах с нерусским
населением (на Урале и Волге) возникли
автономии, независимые республики. Измельчение
старых губерний и образование автономных
республик с преобладающим нерусским
населением продолжилось в 1921 - 23 годах.
Первая советская реформа (административно-экономическая
регионализация) прошла в 1923 - 29 годах.
Она была направлена на создание больших,
экономически самодостаточных и даже
самоуправляемых (Совнархозами) русских
областей и этнически неоднородных краёв,
соответствующих госплановским экономическим
районам. В России осталось 40 административно-территориальных
единиц (6 областей, 7 краёв, соответствовавших
районам Госплана и национально-территориальные
единицы (АССР, автономные области, национальные
округа), входящие в их состав (кроме 10
АССР)) против 82 в 1923 году. Вместо 766 уездов
появились 176 округов, вместо волостей
- районы. Низшим звеном стали сельсоветы.
Противоречие между идеями регионализации
хозяйства и его индустриализацией через
отраслевые ведомства, плохая управляемость
огромных краёв и областей быстро привели
их к разукрупнению. Вновь образованные
в 1932 - 38 годах области напоминали губернии
- размерами, функциями (политическими,
административно- и хозяйственно-надзорными),
порой очертаниями. Разукрупнение продолжилось
в 1943 - 54 годах. Были ликвидирован ряд автономий
депортированных народов, в 1952 - 53 годах
созданы области внутри Башкирской и Татарской
АССР, в январе 1954 года - 5 областей в центральной
России. После смерти Сталина области
в АССР упразднили, в 1957 году ликвидировали
Великолукскую и три из пяти вновь образованных
областей, восстановили все автономии
(кроме АССР немцев Поволжья). В 1957 году
были созданы совнархозы, укрупнённые
в 1962 году до 24 (50 в СССР) и ликвидированные
в 1965 году. Они детализировали госплановские
районы и состояли из одной или нескольких
административно-территориальных единиц,
не меняя и не отменяя их. В совнархозах
были созданы межрегиональные книжные
издательства (Верхне-Волжское, Приокское).
Данное деление использовалось в плановых
документах, науке, статистике, для прогнозов
погоды в СМИ. По Конституции 1977 года национальные
округа переименовали в автономные. В
1990 - 91 годах ряду областей вернули старые
названия, почти все АССР стали ССР, многие
автономные округа - АССР или даже ССР.
Вскоре округа вернулись в состав краёв
и областей (кроме Чукотского АО, покинувшего
Магаданскую область). В 1990 - 94 годах из
названий исчезли слова «советский», «социалистический»,
«автономный» (сохранившийся у округов),
появились национальные названия - Татария
стала Татарстаном, Марийская ССР - Республикой
Марий Эл, Горно-Алтайская - Республикой
Алтай, Якутия - Республикой Саха (Якутия),
Чувашия - Чувашией - Чаваш Республикой.
В июне 1992 года разделились Чеченская
и Ингушская республики, хотя граница
между ними ещё не закреплена. Татарстан
и Чечня объявили себя суверенными государствами.
Создание
и территориальная организация федеральных
округов.
В 90-е годы произошёл
процесс беспредельной суверенизации
регионов, была сформирована политическая
и экономическая база феодализации общественных
отношений. Во многих регионах страны сложился режим
личной власти их руководителей. Полномочные
представители Президента на местах превратились
в чисто номинальные фигуры. Территориальные
органы федеральной власти оказались
в зависимости от региональных лидеров.
Из 172 прямых поручений главы государства
в 1999--2000 годах было выполнено в установленные
сроки лишь 59. В сложившейся системе территориальной
организации управления был превышен
«порог управляемости». Чрезмерное количество
управляемых элементов не позволяло эффективно
контролировать исполнение решений. Одновременно
шёл процесс горизонтальной интеграции
регионов. Ими были сформированы восемь
межрегиональных ассоциаций экономического
взаимодействия. В 97 - 98 годах с восьмью
губернаторами - руководителями ассоциаций
проводились специальные правительственные
совещания. При Е. Примакове они были введены
в Президиум Правительства. Упорядочиванием
межрегионального взаимодействия и повышением
эффективности деятельности территориальных
органов федеральной власти и контроля
за ней и объясняется создание семи федеральных
округов. Они были введены Указом Президента
России от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном
представителе Президента Российской
Федерации в федеральном округе». Центром
Северо-Западного округа стал Санкт-Петербург,
Центрального - Москва, Приволжского -
Нижний Новгород, Северо-Кавказского (впоследствии
Южного) - Ростов-на-Дону, Уральского - Екатеринбург,
Сибирского - Новосибирск, Дальневосточного
- Хабаровск. Российские федеральные округа
представляют собой образования, не имеющие
аналогов в мире. За рубежом, как правило,
федеральный округ один и представляет
собой столицу с прилегающими окрестностями,
являясь составной частью государства
с особым статусом. Остаётся спорным вопрос
о статусе федеральных округов как административно-территориальных
единиц. С одной стороны, в них отсутствует
собственное законодательство и органы
власти, с другой, их руководители входят
в Совет безопасности при Президенте и
регулярно встречаются с главой государства.
Таким образом, вопрос о введении Указом
Президента нового административно-территориального
деления России (на федеральные округа)
и, соответственно, его неконституционности
достаточно сложен. Впервые идею деления
России на семь частей с указанными выше
центрами высказал в 1999 году В. Жириновский
в своей книге «Новое устройство России».
Однако данный проект имеет отличия по
15 регионам, затронувшие все 7 единиц. Федеральные
округа не совпали и с 8 военными. Территориальная
организация федеральных округов, таким
образом, не является бесспорной. Если
в Центральный федеральный округ входят
18 субъектов РФ, в Сибирский (самый большой
по территории) - 16, то в Дальневосточный
(впрочем, тоже не маленький) - 10, а в Уральский
- всего 6. Естественна отмечаемая низкая
эффективность централизованного контроля
в Сибирском округе (территория Центрального
более компактная). Поэтому является оправданным
(и отражающим экономическую специфику)
создание Центрально-Черноземного округа
с центром в Воронеже и Восточно-Сибирского
с центром в Красноярске. Самой неудачной
территориальной нарезкой отличается
Приволжский округ. Нижняя Волга (Волгоградская
и Астраханская области) была включена
в состав Северо-Кавказского округа, переименованного
как раз по этой причине. В округ вошли
исконно уральские регионы - Башкирия,
Пермская и Оренбургская области, Удмуртия,
Коми-Пермяцкий АО (ныне составляющий
с Пермской областью Пермский край). В
результате половину Уральского округа
составила Сибирь - Тюменская область
с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким АО.
Центром Приволжского округа опять-таки
стала не волжская Самара, а окраинный
Нижний Новгород.
Объединение
регионов: проекты и их реализация.
По данным ИА «Росбалт»
в 2003 году 70% руководителей законодательной
и исполнительной властей 34 субъектов
РФ признавали существовавшую структуру административно-территориального
деления неэффективной, довольны ей были
лишь 26%. По мнению Председателя Совета
Федерации С. Миронова, высказанному им
в 2002 году, при образовании РФ «состав
Федерации получился слишком дробным»,
некоторые малонаселённые регионы не
вполне оправдано «обладают полновесными
полномочиями субъекта Федерации». Оптимальным
соотношением числа объектов управления
смежных уровней обычно называют соотношение
1 к 7, когда на 1 руководителя приходится
7 подчинённых. В связи с этим политолог
В. Дубичев отмечает: «Модель президентской
республики, которой придерживается Владимир
Путин, эффективна только в том случае,
если центр руководит 10 - 15 субъектами,
а не 89, как сейчас». Оптимальное количество
субъектов РФ, по данным того же опроса,
затруднились определить 61% региональных
лидеров, существовавшее разделение считали
оптимальным 24%, мнения С. Миронова (40 субъектов)
придерживались 5%. Также назывались цифры
7, 15 и 20 субъектов РФ. Процесс объединения
регионов может предусматривать несколько
сценариев. Первый, уже реализуемый, во
многом благодаря Федеральному закону
№95 от 4 июля 2003 года «Об общих принципах
организации исполнительных (представительных)
органов госвласти субъектов РФ» («закону
Д. Козака») о передачи части полномочий
автономных округов краям и областям,
в состав которых они входят, предусматривает
объединение сложносоставных субъектов
Федерации. В развитие этого сценария
предполагается объединить с краями и
областями бывшие (республики Адыгея,
Карачаево-Черкесия, Алтай, Хакасия) и
нынешнюю (Еврейскую) автономные области.
Также предполагается объединение Чукотского
АО с Магаданской областью. Другой сценарий
- объединение с областями городов федерального
значения. Наконец, предлагается объединение
«русских» субъектов РФ при сохранении
национальных республик, Москвы и Санкт-Петербурга.
Основным препятствием объединению сложносоставных
субъектов является потеря титульными
народами округов своих национальных
автономий. Против предполагавшегося
объединения Иркутской области и соседнего
Усть-Ордынского автономного округа резко
выступили как рядовые жители, так и национальная
интеллигенция. По мнению жителя посёлка
Усть-Ордынский Климентия Хабитуева, намерения
превратить округ в один муниципальный
район «попирают всё: вековые традиции
административного устройства, национальное
достоинство народа». Вице-президент Всебурятской
ассоциации развития культуры Гавриил
Богданов заявил: «Мы помним, какой ценой,
какими усилиями досталась нам автономия,
чтобы так просто ее потерять. В 1891 году
выдающийся общественный деятель Сибири
Николай Ядринцев в одной из своих работ
с тревогой задавал вопрос: быть или не
быть дальше сибирским коренным народам?
Или они вымрут, или они растворятся? Но
даже царское, а затем и советское правительства
позволяли бурятам иметь автономию. Механическое
упразднение нынешней автономии чревато
колоссальными последствиями». В советское
время изменение административного статуса
определяло экономическое развитие территории.
Например, переход от села к посёлку городского
типа (райцентру) предусматривал строительство
котельной и переход от печного к централизованному
отоплению, появление маршрутов городского
транспорта, зачастую - переход от централизованного
завоза хлеба к возведению хлебозавода.
Инновационный процесс развития государства
имеет определённую политико-географическую
логику. Распространение инноваций, в
соответствии со схемой их каскадной диффузии
идёт из небольшого числа центров первого
порядка в центры второго порядка, откуда
переходит на наиболее близкие периферии,
а далее на отдалённые участки территории.