Государство и создание общественных благ

Глобальные общественные блага – это блага, выгоды (издержки) от создания и существования которых  распространяются поверх государственных, общественных и поколенческих границ. Ими являются атмосфера, климат, права человека, борьба с инфекционными заболеваниями, международный мир и т.д. Возникновение проблематики глобальных общественных благ – один из главных результатов глобализации.^±

Государство и создание общественных благ

Создание и предоставление общественных благ сегодня является одной из ключевых задач практически  для всех государств мира. Более  того, в качестве общественного блага  может рассматриваться и само существование института государства, целью которого, согласно институциональной  теории, является установление в обществе четких «правил игры» и обеспечение  их соблюдения всеми жителями той  или иной территории [1]. Значение функции предоставления общественных благ неизменно возрастало по мере перехода человеческих обществ сначала от аграрной к индустриальной, а затем от индустриальной к постиндустриальной стадиям развития.

И действительно, в Средние  века правители занимались, прежде всего, обеспечением безопасности жителей  подвластной им территории, а также, в случае распространения эпидемий, предоставлением минимальных медицинских  услуг. В Новое время объем  обеспечиваемых государством общественных благ значительно вырос. Богатство  наций увеличилось с развитием  капиталистических отношений, граждане стали платить больше налогов  и требовать больше социальных услуг, а перед государством стоит задача создания институциональных условий  и инфраструктуры для дальнейшего  экономического роста.

А. Смит одним из первых призвал  к развитию системы начального образования  и воспитания с целью уменьшить  социальный разрыв, порождаемый разделением  труда на промышленных предприятиях [2]. В XIX в. государство получило возможность  регулировать продолжительность рабочего дня. Были сформулированы и инфраструктурные требования к правительствам: строительство  дорог и системы водоснабжения, обеспечение горожан жильем.

В XX в. состоялся еще один прорыв в области создания общественных благ, теоретической основой которого стала концепция «государства всеобщего  благосостояния». Утверждалось, что  именно государство должно взять  на себя ответственность за социальное благополучие граждан и исправление  «провалов» и негативных экстерналий рынка. Было расширено предоставление таких благ и услуг, как дороги и образование; в качестве общественных благ стало рассматриваться здравоохранение, жилье, высшее образование; были увеличены размеры и количество получателей социальных выплат [2]. Концепция общественных благ стала одной из центральных в экономической науке.

Масштабные изменения  конца XX – начала XXI в. оказали значительное влияние на систему создания общественных благ. Распад коммунистических государств вызвал необходимость создания множества  новых дееспособных государственных  институтов; процессы глобализации привели  к размыванию понятия государственного суверенитета и появлению ряда игроков  нового типа: транснациональных корпораций, негосударственных организаций, наднациональных  структур. Волна экспансии капитализма  и демократии, а также качественный скачок в развитии технологий до предела  обострили вопрос, предоставляет  ли глобализация бедным новые возможности  для развития или лишь расширяет  глобальный социальный разрыв. В поисках  ответа на него и была сформулирована концепция глобальных общественных благ.  

Глобальные общественные блага: сущность понятия

Общественные блага в  классическом понимании – это  товары или услуги, которые, будучи предоставленными одному человеку, могут  быть доступны другим без каких бы то ни было дополнительных затрат с  их стороны [3]. Они обладают двумя  ключевыми свойствами: неисключительностью в предоставлении и неконкурентностью в потреблении. Первое означает, что производитель блага не может воспрепятствовать его потреблению индивидом, не уплатившим за право потребления; второе – что потребление блага одним индивидом не снижает возможности его потребления другими [4]. Общественными благами являются, например, национальная безопасность, обеспечение государством законности и порядка, а также экономической стабильности.

Не все общественные блага  являются таковыми по определению. Напротив, отнесение блага к категории  «общественных» или «частных» –  следствие социальных процессов  и результат политического выбора. Размер финансирования производства общественных благ определяется в ходе политического  торга, на который избиратели могут  повлиять, голосуя за ту или иную политическую партию. Так, здравоохранение  и высшее образование являются благами, степень неисключительности и неконкурентности которых варьируется: они могут быть бесплатными либо платными; больницы и университеты могут принимать большее или меньшее количество пациентов и студентов соответственно. Телевидение может быть общественным и доступным для всех, кто проживает на территории вещания, либо кабельным и частным, т.е. исключительным благом.

Сам по себе факт, что одни индивиды и группы могут выигрывать от предоставления общественных благ больше, чем другие, не влияет на их определение. Однако он может влиять на предпочтения избирателей и направление  государственной политики, а также  играть роль при решении проблемы «безбилетника», связанной с наличием стимулов к уклонению от несения  издержек по финансированию производства общественных благ [4]. Особенно явно проблема издержек и выигрышей от производства общественных благ проявляется в  международном контексте, когда  дело касается усилий по созданию так  называемых глобальных общественных благ.

Исторически одним из первых глобальных общественных благ является принцип свободы открытого моря, в целом оформившийся к концу XVIII в. [5] Сюда же можно отнести и  становление правил торговли и передвижения между странами в XIX в. На протяжении большей части XX столетия развитию концепции глобальных общественных благ препятствовала геополитическая  и идеологическая вражда крупнейших государств и их сателлитов: вначале  Германии, Франции и Великобритании, затем – СССР и США. Условия для ее актуализации сложились лишь в самом конце XX в. после крушения советского блока и появления на мировой арене новой движущей силы – глобализации.

Глобальные общественные блага – это блага, выгоды (издержки) от создания которых распространяются поверх государственных, общественных и поколенческих границ. По меньшей мере, эти выгоды (издержки) должны распространяться на более чем одну группу стран и не должны оказывать дискриминационное воздействие на какие-либо группы населения [6]. Глобальные общественные блага характеризуются теми же свойствами, что и «национальные» общественные блага, – неисключаемостью и неконкурентностью, которые, однако, рассматриваются с точки зрения участников мировой политико-экономической системы. Глобальными общественными благами являются, например, окружающая среда, контроль за распространением инфекционных заболеваний, финансовая стабильность.

Некоторые глобальные общественные блага являются таковыми по своим изначальным характеристикам – например, озоновый слой и климатическая стабильность, другие появились в результате человеческой деятельности (знания, права человека, всемирное культурное наследие, Интернет), третьи представляют собой особую группу постоянных политических действий, направленных на обеспечение мира и безопасности, устойчивого развития, свободной торговли, равенства и справедливости.

Особо следует подчеркнуть, что наряду с глобальными общественными  благами существуют и различные  виды глобального общественного  зла. Этим термином описываются явления, противоположные по сути соответствующим глобальным общественным благам – разрушение окружающей среды, распространение инфекционных заболеваний, терроризм, нарушения прав человека. Возникая в большинстве случаев в качестве негативных экстерналий в ситуациях, когда субъект действия не берет на себя все связанные с его осуществлением издержки, они привлекают к себе значительно большее внимание международного сообщества, чем создание глобальных общественных благ.

Факторы появления глобальных общественных благ

Как показывает анализ, «классические» и глобальные общественные блага  не противостоят друг другу. Напротив, в современном глобализированном мире создание одних способствует приращению других. Материальное благополучие позволяет индивидам активнее пользоваться преимуществами глобализации и ведет к утверждению в развитых обществах постматериальных ценностей. Реализация гуманитарных программ в бедных странах способствует сокращению глобального разрыва между Севером и Югом. В целом усиление взаимозависимости государств изменяет формы восприятия окружающего мира и способствует признанию важности глобальных общественных благ.

Значительная часть глобальных общественных благ – это ставшие  за последние десятилетия глобальными  национальные общественные блага [7]. Доктрина прав человека, изначально признанная лишь в некоторых государствах Запада, в 1948 г. получила статус универсальной, а в конце XX в. и вовсе стала одной из идеологических и институциональных основ мирового порядка. Обеспечение финансовой стабильности и экономического роста невозможно без скоординированных усилий на международном уровне – взаимозависимость экономик достигла невиданных доселе масштабов. Постепенно приходит осознание того, что окружающая среда является общим достоянием всех жителей планеты, негативные эффекты быстро распространяются поверх государственных границ, следовательно, экологическая политика не может ограничиваться масштабами отдельных государств.

Несомненно, что наиболее сильным катализатором происходящих изменений в образе жизни и  мировосприятии людей является развитие новых технологий. Во-первых, оно  позволяет улучшать качество жизни  и богатство наций. Во-вторых, значительно  снижает транспортные и транзакционные издержки, способствуя увеличению потоков  товаров, услуг и информации, перемещаемых по всему миру, а также усиливая мобильность людей. В условиях снижения экономических и политических барьеров между странами различные глобальные акторы имеют возможность эффективно использовать имеющийся технологический потенциал.

Складывающаяся международная  система во многом уникальна, ведь основой  ее существования является не принцип  баланса сил или доктрина сдерживания, а «логика сети», нацеленная на включение  как можно большего количества новых  членов. Чем больше сеть, тем больше выгоды для отдельных ее членов; появление новых потребителей глобальных общественных благ только расширяет  возможности существующих [6]. Страны и игроки все реже прибегают к  использованию некооперативных  стратегий, подрывающих их способность  отвечать на новые системные риски, – изменение климата, излишнюю экономическую  и финансовую волатильность, социальное неравенство. Особенно такое взаимодействие заметно на региональном уровне.

Что особенно важно, региональные экономические и политические организации  не разделяют мир на несколько  «протекционистских крепостей», а напротив, способствуют продвижению либерального мирового порядка, усиливают открытость государств [4]. Идеальным примером здесь  является ЕС – организация, члены  которой, пройдя сквозь долгую историю  конфликтов, одними из первых осознали позитивный потенциал работы над  созданием глобальных общественных благ. «Регионализировав» национальные общественные блага, государства-члены не только выиграли сами, обеспечив континенту устойчивый экономический рост, но и создали «прибавочный продукт», ценимый во всем мире. В частности, Шенгенская зона сегодня – это достояние всего человечества.

Виды глобальных общественных благ

Глобальные общественные блага – последнее по времени  появления, но не по значению звено  цикла создания общественных благ. Свой вклад в него вносят практически  все участники экономических  отношений: производители и потребители  частных благ, государства, международные  политические режимы (договоры и организации). Первые платят налоги и могут добровольно  участвовать в работе преследующих транснациональные цели некоммерческих организаций. Государства создают  общественные блага, выгодные, прежде всего, для граждан страны, но зачастую также являющиеся «кирпичами» при  создании глобальных общественных благ – например, инфраструктуры национальной системы аэронавигации. Большинство  региональных экономических и политических организаций нацелены на обеспечение  на определенной территории условий  для мирного развития и устойчивого  экономического роста, что, безусловно, в интересах всего мирового сообщества. Именно поэтому сами эти организации  и создаваемые ими выгоды могут  быть охарактеризованы как «промежуточные»  глобальные общественные блага, без  которых зачастую невозможно создание «конечных» [4].

Как уже отмечалось, природа  публичности и особенности создания глобальных общественных благ позволяют разделить их на три основные группы [7]. Во-первых, это природные глобальные общественные блага, например, атмосфера Земли и мировой океан. В своем изначальном состоянии они являются неисключаемыми и конкурентными, хотя и доступными практически для каждого благами [8]. Ключевой проблемой, связанной с созданием и предоставлением глобальных общественных благ этого типа, является чрезмерное использование и злоупотребление ими, а также сложность их возобновления.

Вторым типом глобальных общественных благ являются блага, появившиеся в результате человеческой деятельности. Это теоретические и практические знания, международное право, глобальная сеть информационных и транспортных коммуникаций. Доступ к этим благам может быть как свободным, так и ограниченным: например, знание теоремы Пифагора ограничить невозможно, в то время как новейшие изобретения, как правило, патентуются. Большинство таких благ являются «глобализированными» национальными общественными благами, принцип неисключаемости которых утверждается теперь в международном масштабе. Именно со сложностью в применении этого принципа связана главная проблема в их создании и потреблении: недостаточное использование и нелегитимное ограничение доступа для значительной части человечества.

Третью группу глобальных общественных благ составляют результаты политической деятельности. В отличие от благ второй категории, они не являются материальными объектами, их невозможно создать однажды и навсегда. К этой группе благ относятся международный мир, финансовая стабильность, свобода торговли, борьба с инфекционными заболеваниями, защита экологии. Эти блага неисключаемые и неконкурентные, и главным препятствием их распространения является отсутствие у ключевых участников мирового политического процесса достаточных стимулов и институциональных механизмов кооперации.