Государственное регулирование естественных монополий

неэффективности и тенденции  к  завышению  капиталоемкости  (эффект  Аверха-

Джонсона). Поскольку компания имеет право присваивать  все  прибыли,  у  нее

возникают стимулы для повышения производственной  эффективности,  вытекающие

из  неограниченной  максимизации   прибыли.   При   правильном   определении

параметра Х часть предполагаемой возросшей эффективности будет  передаваться

потребителям в виде более низких цен.

      Модель "дефлятор-Х" действительно  стимулирует эффективность, поскольку

фирма присваивает (по крайней мере в краткосрочном аспекте) всю экономию  на

издержках. Однако, стимулирующий  эффект  в  значительной  мере  зависит  от

характера пересмотра цен (в  частности  точного  соблюдения  его  сроков)  и

жесткости Х.

      Неопределенность критериев пересмотра  Х провоцирует рост цены капитала

и/или тормозит инвестиции. Но и определение  четких  принципов  изменения  Х

имеет отрицательные стороны, поскольку устанавливает  явную  обратную  связь

между  снижением  издержек  и  возможным  снижением  цен.  При  фиксировании

величины Х повышение эффективности компании становится  не  добровольным,  а

принудительным. Рассчитывать на  ее  собственную  инициативу  здесь  уже  не

приходится - краткосрочные выгоды могут быть перекрыты  более  жестким  Х  и

тем самым более низкими ценами в последующем периоде и  даже  более  того  -

спровоцировать снижение в текущем периоде.

      Величина Х  во  многом  зависит  от  информации,  которой  располагают

власти. Если регулируемая фирма  имеет  "монополию  информации"  в  отрасли,

невозможно установить  обоснованность  понесенных  ею  затрат  и  полученной

прибыли.  Решить  эту  проблему  можно,   получив   информацию   посредством

критериальной (yardstick) конкуренции. Она существует там,  где  естественно

монопольные компании  обслуживают  локальные  рынки,  что  дает  возможность

использовать показатели деятельности одной фирмы  в  качестве  критерия  для

оценки  другой.  Разумеется,  чем  более  схожи  характеристики  компаний  и

условия их функционирования,  тем  содержательнее  сравнение  и  тем  слабее

монополия информации.

 

Возможности совмещения методов различных систем регулирования

 

      Описанные модели имеют много  общего. Обе они  отражают  процесс  торга

между компанией и  регулятором.  Принципы  построения  систем  регулирования

идентичны - и там, и здесь за основу берется  определение  дохода  компании,

достаточного для ее развития. Разница в том, что в одном случае  посредством

тарифов контролируется норма прибыли, в другом  она  фиксируется  только  на

"входе" (то есть стимулируется минимизация затрат,  на  которые  исчисляется

прибыль).

      В  последние  пятилетие  в  США  под  воздействие  британского   опыта

сложилась  модель,  совмещающая  черты  регулирования  и  нормы  прибыли,  и

тарифа.

      Так, введенное с 1989 г. ФКС  ограничение  тарифов  "АТТ"  дополняется

лимитом на норму прибыли. Подобные ограничения установлены для  161  местных

районов деятельности "АТТ", находящихся  в  различных  штатных  юрисдикциях,

для  компаний   местной   телефонной   связи,   а   в   Великобритании   для

энергосистемы. Ограничение цен на услуги компаний местной  телефонной  связи

чаще  всего  дополняется  механизмом  их  корректировки  в  зависимости   от

фактической нормы прибыли (скользящая шкала). Если  прибыль  не  выходит  за

отведенные ей рамки (обычно 13%), она полностью  остается  у  компании.  При

норме  выше  нормативной,  но  в  пределах  установленного   уровня,   фирме

принадлежит  уже  только  часть   прибыли,   например,   половина   прибыли,

полученной сверх 13% и до 15%.

      Так или иначе, регулирование  нормы прибыли в США все  еще  сохраняется.

Из 48 штатных юрисдикций, обслуживаемых компаниями местной телефонной  связи

группы "Белл", только 22 перешли на фиксирование  максимального  тарифа  при

скользящей шкале.

      При гибридной системе ошибки  в определении тарифа в пользу  компании не

столь важны, поскольку корректируются ограничением нормы прибыли.

      Все шире  для  установления  "справедливой"  нормы  прибыли  в  США  в

последнее время используются результаты  критериальной  конкуренции  -  учет

сравнительных  результатов  деятельности  подобных  компаний.  Комиссия   по

общественным услугам штата Миссисипи  определяет  допустимую  норму  прибыли

для Энергетической компании Миссисипи (ЭКМ) на  основе  результатов  как  ее

собственной деятельности, так и доходов, получаемых сравнимыми фирмами.  ЭКМ

разрешено получать норму дохода несколько  ниже  той,  что  имеют  сравнимые

компании, если  ее  деятельность  (размер  тарифов,  степень  удовлетворения

спроса,  уровень  безопасности,  наличие  мощностей   и   т.п.)   признается

неэффективной. В противном случае норма дохода ЭКМ  по  меньшей  мере  может

быть такой же, как и у сравнимых компаний.

 

Задачи дальнейшего развития системы государственного регулирования

деятельности естественных монополий в России

 

      Прежде   чем   говорить   о   развитии   механизмов   государственного

регулирования, необходимо отметить, что  только  часть  видов  хозяйственной

деятельности осуществляемых в таких отраслях,  как  газовая  промышленность,

электроэнергетика, железнодорожный транспорт  и  связь,  в  действительности

относится к естественной монополии. Другие виды  хозяйственной  деятельности

потенциально могут эффективно функционировать  в  условиях  конкуренции,  но

создание   конкурентной   среды   предполагает   необходимость    проведения

адекватных структурных изменений.

      Например, производство  как  в  электроэнергетике,  так  и  в  газовой

промышленности, в  отличие  от  транспортировки  и  распределения  ресурсов,

объективно не является естественной монополией.  Такие  отрасли  связи,  как

междугородная   и   международная   телефонная   связь   также   не   должны

рассматриваться как  естественные  монополии,  но  пока  во  многих  случаях

местные телефонные сети при их  нынешнем  технологическом  уровне  в  России

должны  быть   причислены   к   естественным   монополиям   и   подвергаться

регулированию. На железнодорожном транспорте конкуренция  с  другими  видами

транспорта либо уже существует, либо ее появление  возможно  при  выполнении

ряда  условий.  Теоретически  можно  рассматривать  варианты   возникновения

внутренней  конкуренции  между  отдельными  предприятиями   железнодорожного

транспорта.

      В  идеале  объективно  обусловленные  структурные  изменения  в   этих

отраслях, позволяющие максимально  задействовать  конкурентные  силы  рынка,

приведут  к  ограничению  сферы  государственного   регулирования.   Однако,

правильно  проведенное  реструктурирование  не  только  не  ограничит  сферу

регулирования,  но  также  повысит  его  эффективность  посредством  четкого

разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности.

      Если же такие виды деятельности  не разделены и осуществляются  в рамках

одного предприятия, задача установления  разрешенного  уровня  цен,  стоящая

перед  регулирующими  органами,  усложняется   ввиду   невозможности   точно

рассчитать издержки, которые  должны  быть  отнесены  на  регулируемые  виды

деятельности.   Нередко   встречаются   случаи    перенесения    затрат    с

нерегулируемых на регулируемые виды  деятельности,  что,  с  одной  стороны,

дает возможность  предприятиям  "обоснованно"  завышать  цены,  а  с  другой

-применять  заниженные цены на нерегулируемых  рынках,  позволяющие  устранить

конкурентов или неоправданно увеличить долю продаж на рынке.

      Итак, в отраслях-естественных монополиях  необходимо  осуществить  ряд

преобразований,  которые  будут  способствовать   решению   описанных   выше

проблем:

регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны  быть  отделены  друг

от друга настолько, насколько это  возможно  в  существующих  экономических,

социальных  и  политических  условиях.  Разделение  бухгалтерских  счетов  и

балансов является минимальным требованием, но лучшим  решением  может  стать

создание самостоятельных предприятий по каждому виду  деятельности,  которые

бы действовали на основе открытой  контрактной  системы.  В  первую  очередь

надо отделить производственные функции от транспортных и  распределительных.

Следует выделить вспомогательные виды деятельности  (ремонт,  строительство,

машиностроение и т.д.),  которые  хотя  обычно  и  имеют  специализированную

направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким  же

образом  необходимо  преобразовать  предприятия  социальной  инфраструктуры,

передать их в муниципальную собственность или приватизировать;

регулируемые  виды  деятельности  должны  характеризоваться  открытостью   и

доступностью   информации   для   органов   регулирования,   что    позволит

устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно  высоком  для  обеспечения

нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции;

потенциально  конкурентные  сегменты  отраслей  должны   быть   выделены   и

реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной  среды.  При  этом

следует  отметить   нецелесообразность   и   практическую   неосуществимость

реструктуризации существующих монопольных структур на данном этапе  развития

социально-экономических отношений в России. Однако, уже  в  настоящее  время

должны  быть  созданы  условия  для  возникновения  и  развития  независимых

частных   и   государственных   компаний,   которые   конкурировали   бы   с

предприятиями-монополистами. Такие компании будут строить свои  отношения  с

потребителями  на  прямых  договорных  отношениях,  а  регулированию   будет

подвергаться размер платы за пользование сетями  монопольных  структур.  Для

этого необходим свободный и преимущественный доступ этих компаний к  сетевой

структуре соответствующих отраслей. Так, всем производителям  электроэнергии

и природного газа необходим открытый, носящий  недискриминационный  характер

доступ к транспортным системам, а междугородным и  международным  телефонным

операторам - открытый и равный доступ к сетям  общего  пользования.  Задачей

органов регулирования является обеспечение  такого  свободного  доступа  для

потенциальных  участников  рынка.  Процедуры  лицензирования,   определяющие

барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны  быть  открытыми  и

недискриминационными;

в  дальнейшей  перспективе  при  условии   стабилизации   экономики   России

представляется  возможной  более  глубокая   реструктуризация   потенциально

конкурентных   сфер   отраслей-естественных    монополий    с    ликвидацией

существующих холдинговых компаний и  образованием  нескольких  конкурирующих

производителей.

должен быть реконструирован  механизм  корпоративно-акционерного  управления

компаниями, работающими системе естественных монополий.  В  настоящее  время

федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций,  но  зачастую

его  роль   как   собственника   является   номинальной,   и   администрация

осуществляет управление предприятиями без учетов интересов  собственника.  В

рыночных экономиках держатели акций или их представители,  совет  директоров

оказывают решающее влияние  на  выработку  стратегии  развития  предприятия.

Такой  механизм  позволяет  регулирующим  органам  участвовать  в   процессе

принятия решений  через  определение  разрешенного  уровня  цен  (или  нормы

прибыли на  вложенный  капитал).  Низкий  уровень  корпоративно-акционерного

управления уменьшает возможность органов регулирования влиять  на  поведение

предприятий.

      Эффективное  корпоративно-акционерное  управление  предполагает,   что

собственники предприятий обладают большой заинтересованностью  в  ориентации

управления компании  на  максимизацию  доходности  и  величины  акционерного

капитала при  существующих  условиях  регулирования.  Конечно,  приватизация

оказывает  определенное  влияние  на  корпоративно-акционерное   управление.

Однако как после полной приватизации, так и до  ее  проведения  корпоративно

акционерное управление  может  стать  более  эффективным  лишь  при  условии

привлечения  стратегических  инвесторов  посредством  продажи  или  передачи

больших  пакетов  акций  тем   лицам   или   организациям,   которые   будут

заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров.

      Использование  заемного  капитала  также  может   привести   к   росту

эффективности корпоративно-акционерного управления, так как кредиторы  будут

заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия:

инвестиционный процесс необходимо привести  в  соответствие  с  требованиями

рыночной  экономики.  Почти  во   всех   отраслях   естественных   монополий

финансирование  инвестиций  производится  преимущественно  за   счет   роста