Государственное регулирование естественных монополий

различающимися моделями.  В  основе  одной  из  них  -  регулирование  нормы

прибыли, другой - регулирование тарифов.

      В обоих случаях регулирование  осуществляют  специальные  агентства.  В

США эти функции возложены на  Федеральную  комиссию  по  связи,  Федеральную

комиссию по межштатным перевозкам и т.п.,  а  также  соответствующие  органы

штатов.  В  Великобритании  для  контроля  над  отраслями,  где  возможности

возникновения  монопольного  положения,  а  значит  и  злоупотребления   им,

фактически или потенциально  велики,  созданы  Управления  телефонной  связи

("Офтел"),    газоснабжения    ("Офгэс"),    водоснабжения    ("Офуот")    и

электроснабжения  ("Оффер").  Степень  конкурентности  рынка  этих  отраслей

находится также под контролем Управления справедливой  торговли  и  Комиссии

по монополиям.

      Принципы регулирования различаются  в зависимости от  выбора  ключевого

контрольного параметра, способа  его  задания,  периодичности  пересмотра  и

многих других факторов.

 

 

Регулирование нормы прибыли

 

      В США доминировавшей  до  недавнего  времени  практикой  регулирования

естественной монополии было ограничение  нормы  прибыли,  осуществляемое  на

основе  надбавки  на  издержки.  Компаниям   разрешалось   получать   чистый

посленалоговый доход в известных пределах.

      При  такой  системе  все  аспекты  деятельности  компаний  -   тарифы,

инвестиции, прибыльность - подлежат детальному  правовому  регулированию  со

стороны  государственных  органов  (в  США  -  соответствующей   Федеральной

комиссии, органов штатов и муниципалитетов). Кроме того,  здесь  повсеместно

проводятся публичные слушанья Советов по коммунальным предприятиям - СКП.

      Структура тарифа  разрабатывается  так,  чтобы  избежать  нечестной  и

несправедливой  дискриминации.  Отсюда  тариф  должен   устанавливаться   по

каждому виду продажи или характеру услуги, что обычно  требует  разбивки  по

ним  еще  издержек  на  основе  какого-либо  принципа,   например,   объемов

производства и продаж, величине прямых издержек, получаемых прибылей и  т.п.

 

      Одобренный тариф  обычно  действует  до  тех  пор,  пока  компания  не

обратится с требованием о его пересмотре, что  обычно  происходит  в  случае

если норма  прибыли  становится  недостаточной.  Причем  предприятия  должны

получать разрешение не только на повышение тарифов, но  и  на  изменение  их

структуры, а в ряде случаев даже на снижение.

      Процедура определения тарифа  состоит из трех этапов: выявления  текущих

издержек, определения инвестиций и задания нормы прибыли на инвестиции.

      Определение  текущих  издержек  не  ограничивается  чисто  технической

операцией.  Большинство   комиссий   штатов   разработало   единую   систему

счетоводства, обязательную для всех компаний. Комиссии следят за тем,  чтобы

у компаний не  было  излишних  издержек  вследствие  покупок  по  завышенным

ценам,  установления  высокой  заработной  платы  или   отказа   от   поиска

поставщиков более дешевых товаров и услуг.

      Оценка инвестиций - один из самых  сложных  аспектов  в  данной  модели

регулирования предприятий общественного  пользования.  Капитальные  вложения

можно оценивать по разному: в ценах приобретения за вычетом  амортизации;  в

ценах восстановления оборудования; наконец в ценах восстановления  услуг,  а

не оборудования, которое производит эту услугу.  На  практике  регулирующими

органами  отдается  предпочтение  оценке  капитала  в  ценах   приобретения,

поскольку    определение    его    восстановительной    стоимости     весьма

затруднительно. Амортизация начисляется на основе  предписанных  регулятором

нормативов.

      Проблема оценки инвестиций этим не исчерпывается, встает вопрос о том,

какая часть инвестиций была осуществлена  оправдано,  а  потому  может  быть

включена в базу, на которую  рассчитывается  разрешенная  норма  прибыли,  а

какая  нет.  Еще  в  60-е  годы  американские  экономисты  Аверх  и  Джонсон

обнаружили эффект, впоследствии названный их именами. Его суть  в  том,  что

при заданной норме прибыли регулируемые компании стремятся получить  большую

ее массу путем наращивания капитала, то есть  знаменателя  в  формуле  нормы

прибыли.

      Средства, затраченные на излишние, не эффективно возведенные здания  и

сооружения или ненужное оборудование, полностью или частично исключаются  из

базы  расчета  нормы  прибыли.  Правда,  в  течение   длительного   масштабы

подобного исключения были относительно невелики. После энергетического  шока

70-х годов  регулирующие органы ужесточили  требования к включению  инвестиций

в базу для расчета  нормы  прибыли.  Стали  активно  практиковать  отнесение

издержек на будущие периоды, проверку целесообразности вложений,  отклонение

инвестиций как ненужных, их переоценку по конкурентным ценам.

      Активы включаются в нормативную  базу, на которую может быть  начислена

прибыль  при  условии,   во-первых,   если   сами   активы   были   признаны

"используемыми и полезными", а, во-вторых, если решения об  их  приобретении

(создании) - в  момент  принятия  и  на  основе  имеющейся  к  тому  времени

информации - обоснованными.

      Допустимая прибыль определяется  на  основе  экспертных  суждений.  Ее

нижней границей служит цена капитала, а верхней - доход на инвестиции с  той

же степенью риска в  предприятиях  конкурентных  отраслей.  Расчет  величины

допустимой нормы  прибыли  сопряжен  с  решением  массы  казалось  бы  чисто

технических вопросов: что должно быть принято за цену капитала  -  цена  для

данной конкретной компании или среднеотраслевая, ее прошлая или ожидаемая  в

будущем величина, как  при  расчете  прибыли  должны  учитываться  налоги  -

фактически уплаченные или начисленные к уплате, и т.д.

     Допустимая прибыль компании исчисляется на весь капитал независимо  от

того, используется он или нет, при условии эффективного применения  трудовых

ресурсов, методов производства и принципов ценообразования.

      Основной аргумент в пользу  такой модели регулирования в том,  что  она

позволяет защитить потребителей и производителей,  гарантируя  оправданность

расходов и инвестиций, а также  справедливую  оплату  услуг.  Иначе  говоря,

создаются  препятствия  масштабным  и  наиболее  очевидным  злоупотреблениям

монопольным положением в виде  неоправданно  высоких  издержек  и  завышения

прибылей.

      Впрочем,  даже  в  этом,  центральном  для  данной  модели  пункте  ее

действенность ставится под сомнение. По  мнению  критиков,  модель  поощряет

режим затратного ценообразования - установление тарифов на базе  фактических

издержек позволяет перекладывать затраты на потребителей. Недостатки  модели

регулирования  по  принципу  "затраты  плюс  прибыль"  состоят  в  нарушении

стимулов к эффективным капиталовложениям, в поощрении  переложения  издержек

с рынка с большей конкурентностью  на  рынок  с  большей  монополизацией,  в

недостаточности  стимулов  для  расширения  круга  оказываемых  услуг.   При

определенных условиях, а именно когда допустимая норма  прибыли  на  капитал

превышает цену капитала, здесь появляется стимул для сверхинвестирования.

 

 

Регулирование верхнего предела тарифа (дефлятор-Х)

 

      Со второй  половины  80-х  годов  после  серии  приватизаций  компаний

естественных  монополий  в   Великобритании   получила   развитие   практика

регулирования тарифов при отсутствии жестких ограничений на  норму  прибыли.

В конце десятилетия она стала завоевывать признание  и  в  США.  С  1989  г.

Федеральная комиссия по  связи  (ФКС)  регулирует  на  базе  этого  принципа

тарифы для услуг дальней связи "Америкэн телефон энд телеграф"  ("АТТ").  По

близкой методике определяются допустимые тарифы телефонных компаний  Мексики

и Аргентины.

      Суть данной модели заключается  в установлении  на  согласованный  (4-5

лет) срок формулы расчета ежегодного тарифа,  которая  содержит  дефлятор  и

так называемый фактор повышения производительности (Х).

      Из общей суммы  дохода  на  регулируемый  сектор  рынка  в  британской

электроэнергетике и водоснабжении  около  приходится  95%,  в  "Бритиш  гэс"

("БГ") - 64%, в "Бритиш телеком" ("БТ") - 55%,  а  в  Британском  управлении

аэропортов (БУА) -37%.

      Регулируются  цены  услуг  наиболее  зависимым   клиентам   (например,

домохозяйствам-потребителям  услуг  "БТ"  и  "БГ",  авиапассажирам  БУА).  В

Британском управлении аэропортов контролируется плата, взимаемая за  посадку

и взлет, и расценки обслуживания пассажиров.

      Тарифные  ограничения  пересматриваются  периодически,  по   истечении

установленного срока  (4-5  лет),  но  возможен  и  внеочередной  пересмотр.

Последний равнозначен изменению лицензии,  на  основании  которой  действуют

производители. По согласованию с держателем лицензии ее условия  могут  быть

изменены регулирующим  органом.  В  случае  несогласия  держателя  регулятор

может  передать  дело  в  Комиссию  по  монополиям  и  слияниям  (КМС).   За

некоторыми  исключениями  условия  лицензии  можно  изменить  только  в  том

случае, если КМС признает, что действия компании противоречат  "общественным

интересам".

      Существуют два основных подхода  в отношении объекта регулирования  цен.

В отраслях с  широким  спектром  видов  выпускаемой  продукции  регулируется

тариф не каждого из них, а их комбинация, корзина.  Это  упрощает  процедуру

расчета (не надо исчислять  фактические  издержки  на  производство  каждого

вида  продукции)  и  облегчает  перекрестное   субсидирование.   Возможность

последнего  особенно   важна   там,   где   цены   существенно   отклоняются

относительных  издержек,  но  их  оптимальные   уровни   нельзя   установить

немедленно  из-за  недостаточной  изученности  издержек  и  спроса  или   же

политических   ограничений.   Особую   проблему   представляет   определение

принципов агрегирования цен, входящих в корзину товаров  и  услуг,  а  также

масштабов их относительных изменений.

      В  условиях  инфляции,  а  учитывая  ее  хронический  для  современной

экономики  характер,  всегда,  фиксирование   абсолютной   величины   тарифа

нецелесообразно с точки  зрения  и  потребителей,  и  производителей,  грозя

последним  банкротством.  Следовательно,   по   возможности   тариф   должен

фиксироваться не в абсолютных, а в относительных ценах.

      В  Великобритании  динамика  тарифов  компаний  отраслей  естественных

монополий фиксируется относительно индекса розничных  цен  (ИРЦ),  в  США  -

индекса-дефлятора ВНП. Отсчет тарифов от  ИРЦ  в  большей  степени  отвечает

интересам потребителей, так как динамика  ИРЦ  может  иметь  мало  общего  с

движением цен затрат в отраслях естественных монополий.  Для  производителей

предпочтительней дефлятор ВНП и индекс цен производителей, хотя и они  могут

существенно расходится с изменением цен поставщиков конкретной  регулируемой

отрасли. В странах, где имеются сложности в подсчете ИРЦ, хозяйство  которых

сильно   интегрировано   с   другими   более   мощными   экономиками,    при

неустойчивости реального курса национальной валюты, а  также  высокой  долей

импортных   материалов   и   услуг   в   издержках   регулируемых   компаний

целесообразно фиксировать тариф относительно соответствующего индекса  чужой

экономики. Именно так  поступили  при  установлении  тарифов  на  телефонную

связь в Аргентине.

      В принципе возможные расхождения между динамикой дефлятора  и  цен  на

затраты  должны  учитываться  при   установлении   величины   Х.   Последняя

определяется   на    основе    оценок    перспективного    спроса,    объема

капиталовложений,   величины    прибылей    от    прочей    (нерегулируемой)

деятельности, вероятности снижения издержек и  роста  производительности,  а

также потребностей в инвестициях.

      Данная  модель  регулирования   естественных   монополий   имеет   ряд

достоинств.

      Во-первых,  в  центре   внимания   находится   наиболее   важный   для

потребителей параметр - уровень цен.

      Во-вторых, прозрачность и,  как  следствие,  простота  отслеживания  и

принятия решений.

      В-третьих,   упрощение   процесса   регулирования   для   компаний   и

регулирующих органов. Компания может изменять уровень  и  структуру  тарифов

по заданной формуле, а  регулятор  не  должен  участвовать  в  изнурительных

процедурах  пересмотра  цен   и   детального   рассмотрения   инвестиционной

программы.

      В-четвертых,     стимулирование     эффективности.      Производителям

гарантируется сохранение выгод от повышения  эффективности  в  период  между

пересмотром   Х.   Модель   "дефлятор-Х"    менее    подвержена    затратной