Функции государства в современной экономике

Кризис вызвал шок у мировой экономической и политической элиты. Первоначальная реакция на него была довольно хаотичная, правительства развитых стран стремились затормозить быстрое развертывание кризиса. Основное внимание уделялось решению двух групп проблем. Во-первых, не допустить коллапса кредитной системы, т.е. спасти финансовые институты. Во-вторых, предотвратить или хотя бы ослабить рецессию, не допустить глубокого спада производства.

На идеологическом и концептуальном уровне эта политика выражалась в ренессансе кейнсианства. Популярность кейнсианства росла так же стремительно, как стремительно раскручивался кризис. Неожиданность и быстрота погружения обернулись принятием беспорядочных антикризисных мер, большинство которых порывает с экономическими доктринами и политическими традициями, еще недавно казавшимися вечными и непреложными. Фраза «We are all Keynesians now» («Мы все сейчас кейнсианцы»), вынесенная на обложку журнала Times в начале 1960-х, опять становится популярной. Как и почти полвека назад, к имени Кейнса прибегают сейчас как к символу государственного интервенционизма, противоположного экономическому либерализму, – безотносительно к тому, что великий экономист писал и думал на самом деле. Во всяком случае, когда эту же фразу повторил Ричард Никсон, он использовал авторитетное имя для введения государственного регулирования цен, хотя вряд ли сам Кейнс подписался бы под экономической политикой американской администрации того времени. Склонные к рефлексии политики воспринимают подобное «коллективное окейнсианствование» скептически и насмешливо: министр финансов ФРГ (и, между прочим, социал-демократ) охарактеризовал действия своих партнеров по ЕС как «crass Keynesianism» («вульгарное кейнсианство»)13.

Если отвлечься от освященного историей слова «кейнсианство», то большинство принимаемых решений так или иначе укладывается в понятия дирижизм, социализм и популизм. Они взаимосвязаны, но не тождественны.

К дирижистским мерам относится принятие индивидуальных решений институтами власти, выбор ими (а не рынком) правых и виноватых , а также готовность государства диктовать экономическим агентам, какие услуги они должны оказывать и какие товары производить. Ситуация с Lehman Brothers, с одной стороны, и с Bear Stearns, AIG и CitiBank – с другой, плохо поддается рыночной интерпретации. Кто-то «наверху» решил разобраться с одним и помочь другому, как это и должно происходить в центрально управляемой экономике.

Следующим, вполне естественным шагом становится принятие правительственных решений относительно характера деятельности фактически национализированных институтов. Премьер-министр Великобритании Гордон Браун заявлял, что он будет побуждать попавшие под его контроль банки вкладывать больше средств в малый бизнес.

Того же требуют и от российских госбанков безотносительно к тому, как это отразится на качестве их портфелей. Поддержка малого бизнеса – конечно, святое дело, любимое всеми современными правительствами. Однако последствия такого рода решений нетрудно спрогнозировать: если власти дают указания, куда вкладывать деньги, то они должны будут оказать поддержку своему банку, когда эти политически заданные инвестиции окажутся неэффективными. То есть и господдержка, и неэффективность вложений образуют замкнутый круг.

К социалистическим мерам относится обобществление (или национализация) рисков. Спасая должников и наполняя банки капиталом, увеличивая гарантии по частным вкладам, государство берет на себя риски за решения всех основных участников хозяйственной жизни – и банкиров, и вкладчиков, и заемщиков. (Тем более что на практике это нередко одни и те же лица.) Под сомнение ставится фундаментальный принцип капитализма – личная ответственность за принимаемые решения. Применительно же к российской ситуации можно утверждать, что политика национализации убытков делает на следующем шаге неизбежной национализацию рисков. Начинается этот процесс в банковском секторе, но через банки гарантии распространяются и на все другие компании и секторы14.

Очень серьезную трансформацию претерпевает святая святых всякой социально-экономической системы – отношения собственности. Происходит фактическая национализация попавших в тяжелое положение компаний посредством предоставления им финансовой помощи. Национализация осуществляется по крайней мере по трем каналам: через выкуп долгов отдельных фирм, через рекапитализацию в обмен на акции, а также путем инфляции накопленных обязательств. Государства склонны взять на себя все пассивы (обязательства) финансовых учреждений – путем как гарантий, так и прямого вливания капитала. Естественно, помощь финансовым институтам сопровождается формальным или фактическим размыванием пакетов, принадлежащих частным собственникам. Права частной собственности ставятся тем самым под сомнение.

Поворот к социализму является, несомненно, попыткой выиграть время для передышки, переосмыслить ценности. Пока еще рано судить, надолго ли он. Но точно не навсегда. Всякое избыточное госрегулирование противоречит гибкому и динамичному характеру современных производительных сил, вызовам постиндустриальной эпохи – так же, как рыночная стихия плохо сочеталась с задачами ускоренной индустриализации начала ХХ в. Именно поэтому рыночная модель НЭПа была свернута уже через несколько лет. И именно поэтому же вряд ли можно про нынешние социалистические тенденции говорить, что они «всерьез и надолго».

Пока трудно судить, насколько долго продлится этатистский «нео-НЭП». Быстрый выход из кризиса сделает, скорее всего, большинство мер государственного регулирования ненужными. Затяжной характер кризиса (что представляется более вероятным) быстро избавит от иллюзий относительно того, что государственное вмешательство в экономику («Crass Keynesianism») способно лечить провалы рынка. Даже сейчас вполне очевидна логическая несостоятельность утверждения о том, что кризис продемонстрировал необходимость более активного государственного регулирования: ведь государство регулировало эти рынки и оно как раз не справилось с их регулированием15.

Российская экономика и российские власти входят в нынешний финансовый кризис после длительного периода очень высокого экономического роста, когда в обществе и в экономике сформировалась "привычка к успеху" — ожидание, что условия ведения бизнеса и уровень жизни будут улучшаться, несмотря ни на что. Пересмотр этих ожиданий уже сам по себе создаст достаточное напряжение, тем более что в течение второй половины 2007 — первой половины 2008 гг. власти активно убеждали население в том, что Россию расширяющийся глобальный кризис не затронет.

Сегодня настал период осознания новой реальности, и перед властями стоит задача сформулировать и реализовать пакет мер, которые позволят российской экономике пройти через кризис с наименьшими потерями, и, по возможности, подготовится к тому, чтобы совершить мощный экономический рывок, как только ситуация это позволит.

Очень важно, что государство явно признало необходимость принятия самых решительных мер для поддержания экономики. Это решение противоположно политике, которую российская власть проводила в предыдущие годы. Несмотря на колоссальные природные ресурсы и потенциально очень высокий спрос на социальные услуги, государство последовательно снижало свою активность в экономике, фокусируясь лишь на бюджетной консолидации и эффективности сбора налогов. Отказ от большого количества функций и либерализация многих рынков услуг позволили снизить расходы консолидированного бюджета до 33—35% ВВП, а федерального бюджета — почти до 20% ВВП16. Государство исполняло функцию крупнейшего сберегающего агента в экономике — профицит бюджета в последние годы устойчиво превышал 5% ВВП. Такая политика позволила властям накопить значительные резервы как в форме золотовалютных, так и в форме бюджетных резервов: Резервного фонда и Фонда Национального благосостояния. Существующая бюджетная система предполагает, что государство может использовать накопленные средства для поддержания экономики в условиях ухудшившейся внешней конъюнктуры либо в условиях экономического кризиса. Можно ожидать, что в сложившихся условиях резко усилится давление на правительство, побуждающее не накапливать резервы, а вкладывать их в экономику

2.2 Функции государства в условиях мирового финансового кризиса

Итак, правительства стран, охваченных нынешним кризисом, по нарастающей ведут «спасательные операции» по выходу из него. Давние споры о том, надо или не надо государству вмешиваться в деятельность хозяйственного механизма, на время прекратились. Как сторонники государственного регулирования, так и его противники на Западе и у нас сегодня, как никогда, единодушны — вмешиваться надо, и чем скорее и масштабнее, тем лучше. Отступила позиция: рынок, мол, сам всё расставит по своим местам. И действительно, у государства, даже в условиях нормально действующей рыночной экономики, есть всеми признанные основополагающие функции.

Крупнейший специалист в развитии теории, обосновавшей необходимость государственного вмешательства в некоторые сферы экономики, американский экономист Р. Масгрейв писал: «Один рыночный механизм не может выполнять всех экономических функций. Государственная политика необходима для управления, корректировки и дополнения определённых его аспектов. Этот факт важно понять, поскольку он означает, что соответствующий размер государственного сектора в значительной мере есть вопрос технического, а не идеологического порядка»17.

Последнее замечание особенно важно: наличие государственного (или общественного) сектора не зависит от преобладания в правительстве тех или иных партий, от господства реформистской или консервативной идеологии. Как показала практика, речь может идти только о масштабах этого сектора, о формах и методах государственного вмешательства. Кратко напомню о них.

Экономические и социальные функции государства рождались с развитием потребностей цивилизованной рыночной системы, с обеспечением свободы конкуренции и честного партнёрства. Отсюда первая (и, возможно, главная) функция государства — функция законодательная, предусматривающая защиту свободы личности, собственности и предпринимательства — того, что составляет основу рынка. Иными словами: государство — это, прежде всего, закон и его исполнение.

Что же касается непосредственной вовлечённости государства в хозяйственную жизнь, то в разных странах и на разных этапах их развития оно бывает различным. Многое зависит от конкретных экономических обстоятельств, исторических условий и традиций, от господствующей идеологии, от партий, стоящих у власти. Однако есть сферы общественного воспроизводства, где рынок заведомо не справляется с удовлетворением потребностей общества или обостряет социальные проблемы, — так называемые «провалы рынка» (market failures). В подобных случаях у государства появляются особые функции, их осуществление может принимать разные формы — от полного огосударствления до государственного контроля (либо партнёрства с частным предпринимательством). К числу таких сфер относятся:

- производство «общественных благ»; их главная особенность — совместное потребление (оборона, охрана порядка, в значительной мере образование, строительство общественных сооружений, водоснабжение, уборка мусора и т.п.);

- защита общества от «внешних эффектов» рыночной деятельности (прежде всего, защита природы, воздушной и водной среды);

- регулирование производства в отраслях, где возникают условия «естественной монополии» (производство и распределение электроэнергии, телекоммуникации, транспорт, связь, водоснабжение и т.п.);

- корректировка неблагоприятных последствий рыночной экономики, рождающих социальное неравенство, безработицу, бедность;

- стабилизация экономики с помощью инструментов макроэкономической политики, призванной спасать её от кризисных спадов и инфляционного роста цен.

Государство, дополняя и облагораживая рынок, выправляя отдельные его «провалы», работает с ним в одной упряжке. Именно такой симбиоз вытащил капитализм из Великой депрессии 1929—1933 годов. Эти функции являются необходимым дополнением рыночной системы. Только вместе они образуют то, что ныне именуется не просто рыночной, а цивилизованной смешанной экономикой18.

Однако у государственного вмешательства есть и свои пороки (по аналогии с «провалами рынка» их назвали «провалами государственного вмешательства» — government failures). Это и усиление налогового бремени, отрицательно сказывающегося на производственных и трудовых стимулах, и увеличение государственных расходов. Чрезмерность государственного вмешательства стимулирует борьбу заинтересованных групп за собственные выгоды («политическую ренту»), что вызывает рост бюджетных дефицитов. А расширение государственного сектора — нередко убыточного или малоэффективного — снижает конкурентоспособность страны. Гипертрофия государственного аппарата, рост бюрократии делают его косным, малоподвижным, работающим скорее на себя, чем на экономику.

Перечисляя обязанности государства по регулированию рыночной экономики, последней назовем функцию экономической стабилизации, призванную сглаживать или предотвращать циклические колебания, защищать её от кризисов и инфляционных всплесков. Правительства развитых стран осуществляют эту функцию с помощью макроэкономической политики. Её главные инструменты регулирования — бюджетный и денежно-кредитный механизмы. Однако под влиянием новых процессов в мире в их использовании (как и в теоретическом обосновании) произошли существенные перемены. В условиях глобализации всеобщая взаимозависимость экономик отдельных стран усложняет проблему антикризисного управления. Наличие глобальных рынков капитала (когда капитал легко может притекать в страну и так же легко утекать из неё) препятствует мерам стабилизации экономики в отдельных странах вне зависимости от других.