Дефицит государственного бюджета и его социально-экономические причины в Украине

Не так давно несколько известных консервативных экономистов выступили в поддержку бюджета, балансируемого на ежегодной основе, думая при этом больше всего не об опасностях дефицитов и растущего государственного долга как таковых, а о том, что, с их точки зрения, ежегодно балансируемый бюджет абсолютно необходим для того, чтобы ограничить нежелательное и неэкономичное расширение государственного сектора. Бюджетные дефициты, с их точки зрения, являются яркой демонстрацией политической безответственности. Дефициты позволяют политическим деятелям дарить обществу выигрыши, связанные с ростом правительственных программ расходов, избегая при этом сопутствующих этим программам издержек в виде уплаты более высоких налогов. Другими словами, эти "фискальные консерваторы" считают, что правительственные программы имеют тенденцию расти быстрее, чем следовало бы, потому что общественная оппозиция этому росту намного меньше, когда он финансируется за счет роста дефицита, а не роста налогов. Расточительные правительственные программы намного вероятнее залезут в государственный бюджет, если в порядке вещей использование дефицитного финансирования. Экономисты консервативного направления и соответствующие политические деятели хотели бы иметь законодательство или конституционную по- правку, внедряющую сбалансированный бюджет с целью замедлить рост правительственных про грамм. Они рассматривают рост дефицитов как проявление более фундаментальной проблемы - посягательства правительства на само существование частного сектора.

Бюджет, балансируемый на циклической основе

Идея бюджета, балансируемого на циклической основе, предполагает, что правительство реализует антициклическую политику и в то же самое время балансирует бюджет. В этом случае, однако, бюджет не должен балансироваться ежегодно. Достаточно, чтобы он был сбалансирован в ходе экономического цикла.

Логическое обоснование этой концепции бюджета просто, разумно и привлекательно. Для того чтобы противостоять спаду, правительство должно снизить налоги и увеличить расходы, таким образом сознательно вызывая дефицит. В ходе последующего инфляционного подъема необходимо повысить налоги и урезать правительственные расходы. Возникающее на этой основе положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие государственного долга, возникшего в период спада. Таким образом, правительственные фискальные действия должны создать позитивную антициклическую силу, и правительство даже при этом условии может сбалансировать бюджет, но не на ежегодной основе, а за период в несколько лет.

Ключевая проблема данной концепции бюджета состоит в том, что подъемы и спады в экономическом цикле могут быть неодинаковы по глубине и длительности, и, следовательно, задача стабилизации вступает в противоречие с задачей сбалансирования бюджета в ходе цикла. Например, длительный и глубокий спад, за которым последует короткий и скромный период процветания, будет означать появление большого дефицита в период спада, маленького или никакого положительного сальдо в период процветания и, следовательно, циклического дефицита бюджета.

Функциональные финансы

 В соответствии с идеей функциональных финансов вопрос о балансировании бюджета - на ежегодной или на циклической основе - второстепенный. Первоначальной целью государственных финансов является обеспечение неинфляционной полной занятости, то есть балансирование экономики, а не бюджета. Если достижение этой цели сопровождается устойчивым положительным сальдо или большим и все возрастающим государственным долгом - пусть будет так. В соответствии с данной концепцией проблемы, связанные с государственными дефицитами или излишками, малозначимы в сравнении с высшей степени нежелательными альтернативами продолжительных спадов или устойчивой инфляции. Государственный бюджет является - во-первых и прежде всего - инструментом достижения и поддержания макроэкономической стабильности. Правительство не должно сомневаться, идя на введение любых дефицитов или излишков для достижения этой цели. В ответ тем, кто выражает обеспокоенность по поводу больших государственных долгов, к которым может привести проведение политики функциональных финансов, ее сторонники выдвигают три аргумента. Во-первых, наша налоговая система такова, что налоговые поступления автоматически возрастают по мере ускорения роста экономики. Следовательно, при данном уровне правительственных расходов дефицит, успешно стимулирующий рост объемов равновесного ЧНП, будет отчасти самоликвидироваться (см. рис. 1). Во-вторых, при данных правах по установлению налогов и способности создавать деньги возможность правительства финансировать дефицит практически безгранична. И наконец, признается, что проблемы, порождаемые большим государственным долгом, на самом деле намного менее обременительны, чем полагает большинство людей. 

Факторы роста бюджетного дефицита.

Полностью сбалансированный государственный бюджет, то есть бюджет без сальдо, возможен только теоретически. Но, как мы уже упомянули, не всегда бюджетный дефицит является негативным явлением.

Еще Дж. М. Кейнс в целях взбадривания экономического роста и обеспечения полной занятости рекомендовал проводить политику дефицитного финансирования. Дефицит бюджета может возникнуть и в результате чрезвычайных обстоятельств - войн, стихийных бедствий, катаклизмов - когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода. В таких случаях бюджетный дефицит, естественно, нежелательное, но неизбежное явление. Наконец, существует и третья, наиболее опасная и тревожная форма бюджетного дефицита, когда он является отражением кризисных явлений в экономике, ее развала, неспособности правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае требуется принятие не только срочных и действенных экономических мер, но и соответствующих политических решений.

Нормальным считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в стране. Такой дефицит бюджета обычно покрывается низкопроцентными или беспроцентными кредитами Национального Банка. Международные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2 - 3 % ВНП. Такой или больший дефицит государственного бюджета финансируется за счет эмиссии государственных ценных бумаг, доходность которых обычно ниже, чем средняя доходность на финансовом рынке, поскольку, в отличии от других видов доходов, доходы по государственным ценным бумагам не облагаются налогом. С позиций же интересов государства наиболее эффективным источником финансирования внутреннего долга являются внешние займы и кредиты, так как они не отвлекают финансовые ресурсы из внутреннего денежно-кредитного оборота. [1]

2. ПРАКТИКА БЮЖДЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УКРАИНЕ.

Что же происходит в Украине? Несмотря на рост налогов и некоторое увеличение неналоговых доходов, бюджет продолжает оставаться резко дефицитным.

 В приложении 2 приведены данные о динамике дефицита государственного бюджета в период 1991-1999 годы, а также основные источники их погашения.

Как мы видим, ситуация же в самом начале экономических преобразований была значительно более плачевной. С разрушением командно-административной системы нормальное соотношение между доходами и расходами прекратило поддерживаться силовыми методами, что проявилось в огромном росте бюджетного дефицита. По итогам 1991 года дефицит бюджета у стран бывшего СССР достиг почти 20 % ВНП. Резкое увеличение дефицита государственного бюджета привело к нарастанию инфляционных процессов, поскольку для покрытия дефицита правительство систематически использовало денежно-кредитную эмиссию.

Отказ властей от использования первичной кредитной эмиссии Нацбанка для финансирования бюджетного дефицита в 1995 - 1996 годах привел к радикальному сокращению темпов инфляции и существенному оздоровлению общеэкономической ситуации. Однако подавление инфляции было достигнуто лишь за счет превращения бюджетного дефицита в государственную задолженность. Место кредитов Нацбанка заняли займы внутри страны и за рубежом.

Столкнувшись с резким сокращением налоговых поступлений, правительство увеличило заимствования на финансовом рынке и у зарубежных кредиторов, выпуск облигаций государственного займа (ОВГЗ), векселей, других денежных суррогатов, повысило таможенные пошлины, одновременно распространив их на более широкий круг товаров, в том числе на лекарства, приступило к установлению новых видов налогов. Из теории и практики многих стран мира хорошо известно, что каждая из этих мер приводит к совершенно неизбежному следствию - замедлению экономического роста или, что точнее в нынешних украинских условиях, сохранению или даже ускорению экономического спада. Существует среди экономистов резкая критика правительства, допустившего неоправданно высокий уровень государственной задолженности в 1995 - 1996 гг. Величина государственного долга (47 % ВВП для всего долга, 15,3 % для внутреннего, 31,7 % для внешнего), по его мнению, не дает повода для излишнего оптимизма экономистам, сравнивающим эти цифры с задолженностью некоторых развитых государств (Бельгия - 134 %, Италия - 123 %, Канада - 98%). Ведь развитые страны в силу их более высокого уровня экономического развития могут себе позволить относительно высокий показатель государственного долга. Помимо этого показатель государственного долга нужно сравнивать не только с ВВП, но и с денежной массой, что весьма логично, учитывая, что действительное бремя госдолга для каждой страны зависит в первую очередь от способности государства его обслуживать, вовремя мобилизовывать наличные денежные ресурсы, что в свою очередь определяется величиной денежной массы. И тогда картина меняется: отношение государственного долга к денежной массе в середине 1996 года достигло 378 %, что почти в полтора раза больше аналогичного показателя в Греции - стране с наиболее высоким уровнем государственной задолженности среди развитых стран - 261 %. В настоящее время реальное бремя государственной задолженности в Украине весьма и весьма тяжело.

Макроэкономические факторы дефицита бюджета в Украине

Итак, отчего же все-таки зависит бюджетный дефицит в Украине. Величина дефицита зависит от большого количества не только экономических, но и социальных, политических воздействий.

Однако среди всего их разнообразия необходимо выделить те макроэкономические факторы, которые действуют непосредственно, и те, которые влияют опосредованно. Ведь для прогнозирования важно учесть, прежде всего, непосредственные воздействия.

Макроэкономический подход к определению бюджетного дефицита как к результату превышения расходов над поступлениями предусматривает разграничение всех факторов на те, которые влияют на поступления в бюджет (его доходную часть), и те, которые определяют его объем затрат (расходы бюджета).

Следуя этой схеме, можно предложить следующую объясняющую модель дефицита бюджета (В_д) — см. приложение 3:

 Приведенная схема иллюстрирует следующие положения:

а). дефицит бюджета является результатом определенного соотношения между расходами и поступлениями. Величины поступлений, как и расходов, зависят от ряда факторов. Расходы “разложены” на три элемента (государственные закупки, социальные трансферты, расходы по оплате долгов), а поступления - на два (реальный продукт, доля налоговых отчислений),

б) каждый из элементов, формируюших расходную и доходную части бюджета, рассмотрен со стороны возможного воздействия на него различных макроэкономических факторов.

Обращает на себя внимание то, что некоторые факторы находятся на стороне и расходов и поступлений. В частности, объем продукта (Y) рассмотрен и как фактор государственных закупок, и как фактор поступлений в бюджет; уровень безработицы (U) - в качестве фактора социальных расходов и, в то же время,- реального продукта; уровень цен (Р) - как фактор налоговых отчислений и государственных закупок. Такая двойственность может быть оправданной, поскольку связи являются реально существующими. Характер этих связей объясняется далее.

Можно дискуссировать по поводу того, все ли реальные воздействия отражены в приведенной схеме, насколько полным является объяснение бюджетного дефицита. Мы понимаем, что в схеме учтены не все возможные воздействия. Это может быть оправдано тем, что любая модель (схема) предусматривает акцентирование внимания на чем-то одном и абстрагирование от другого.

При выборе факторов мы руководствовались следующими критериями:

- необходимостью учета тех факторов и, соответственно, воздействий, которые общепризнанны, классические, безусловно формирующие величину дефицита, как, например, реальный продукт, налоговые ставки или объемы государственных закупок;

- целесообразностью отражения факторов, определяющих особенности переходной экономики, таких, как, например, рост степени дифференциации доходов, отклонение объема реального продукта от потенциального в условиях кризисного спада, особая структура поступлений в бюджет, существование инфляции.

Рассмотрим теперь содержание связи разных макроэкономических факторов и дефицита бюджета по приведенной схеме.

Государственные закупки и объем реального продукта (У).

В практике многих стран, особенно развитых, проявляется следующая связь: при росте общего уровня реального продукта (уровня доходов) происходит увеличение государственных расходов, причем последние увеличиваются опережающими темпами. Эта связь получила название закона Вагнера. Опережающий рост государственных расходов по сравнению с ростом продукта (дохода) объясняется тем, что государственные услуги (требующие государственных закупок) - высококачественный товар. Эластичность спроса по доходу на эти услуги, как и для любого высококачественного товара >1. Поэтому МG>МY(dG/dУ>1), где МG - предельные расходы, МУ - предельный доход (продукт).

Вряд ли можно утверждать (исходя из закона Вагнера}, что при противоположном изменении дохода - его уменьшении - государственные расходы должны также уменьшаться. Ведь практика стран переходной экономики и, в частности, Украины свидетельствует: при снижении общего уровня дохода государство должно принимать на себя функции социальной защиты части населения. Причем государство никогда не успевает компенсировать потери населения от падения доходов социальной помощью (МG<- МУ) по разным причинам, в частности, — из-за инфляционного роста цен. В отношении связи между У и G можно сформулировать следующую гипотезу:

- при росте реального продукта (фактически - уровня благосостояния) увеличение государственных расходов осуществляется за счет улучшения государственных услуг и роста государственных закупок, то есть:

У­®РG­®G­(MG>MY);

  - при значительном уменьшении реального продукта (падении уровня благосостояния) увеличение государственных расходов может происходить за счет роста социальных трансфертов, то есть:

YЇ®IT­®G­(MG<MY);

Доля  государственных  закупок  в   процентах  к   ВВП  Украины [2] колебалась так: -1992 г. - 27,2  %, 1993 г. - 25,2, 1994 г. - 39,2, 1995 г. - 25,2,  1996 г.-  21,0, 1997  г.- 23,3  %, 1998 - 23,8%, 1999 - 24,7%, 2000 (планируется) - 24,5-24,8%. Самый  большой скачок  доли государственных  закупок  произошел  в  1994  г. (с  25,2 %  до 39,2%), когда  имел место наибольший спад реального ВВП;

Государственные   закупки,   динамика   цен   (Р)   и    объем   закупок (Q^g).  Основная  формула  связи  между  государственными  закупками,  ценами   и   объемами   закупок  может   быть  представлена   так: