Бюджетное планирование

Текущее бюджетное планирование, как уже  отмечалось, служит основой для составления  проектов соответствующих бюджетов, которые разрабатываются и утверждаются только на год. При этом детально анализируются  и определяются размеры как общей совокупности налогов, так и отдельных их видов, то же самое – по расходам.

И текущее, и перспективное планирование одновременно базируются на прогнозе социально-экономического развития страны на соответствующий  период времени и служат основой  для определения основных характеристик  этого прогноза. В частности, от собираемости и размеров поступлений налогов  зависят, например, объемы государственных  инвестиций в планируемом периоде, а следовательно, и темпы развития экономики. В перспективном планировании зависимость прогноза социально-экономического развития страны от величины налоговых поступлений значительно больше. Бюджетное планирование используется здесь как метод экономического предвидения. При этом текущее бюджетное планирование служит основой для выработки стратегии бюджетного планирования на длительную перспективу.

Таким образом, все эти виды планов применяются  в рамках бюджетной политики, а текущее и оперативное бюджетное планирование являются основой формирования планов, установленных государством для финансовых органов.

1.3 Методы бюджетного планирования

В современной  практике бюджетное планирование может  проводиться следующими методами:

• Метод экстраполяции;
• Экспертный метод;
• Экономико-математические методы;
• Нормативный метод;
• Балансовый метод.

Метод экстраполяции - метод продолжения в будущем  тех тенденций, которые сложились  в прошлом, является наиболее популярным ввиду простоты использования и  сравнительной достоверности результатов.

В качестве базы для применения этого метода служит информация:

1. о поступлении конкретных налогов и сборов за определенные периоды предыдущих лет,
2. об объемах выпадающих доходов,
3. состоянии задолженности по налоговым платежам,
4. анализ тенденций в развитии налогооблагаемой базы, структуры налогоплательщиков;
5. о расходовании средств за предыдущие периоды теми или иными получателями бюджетных средств и т.д.

При этом методе планирования соответствующие  показатели должны приводиться в  сопоставимые условия. Особенно важно  правильно оценить размеры дополнительных поступлений налогов и сборов и выпадающих доходов в результате определенных изменений в налоговом  законодательстве.

Следующим, более сложным методом является экспертный метод разработки прогнозных оценок, при котором проводятся экспертные расчеты формирования бюджетных  показателей.

Экспертный  метод планирования доходов включает в себя определение налоговых  баз по каждому налогу и сбору, мониторинг динамики их поступления  за ряд периодов, расчет уровней  собираемости налогов и сборов, объемов  выпадающих доходов, состояние задолженности  по налоговым платежам, оценку результатов  изменения налогового законодательства и т.д. По расходам бюджета обычно экспертный метод не применяется¹⁰ Нормативный метод — один из способов разработки прогнозных и плановых документов и обоснования плановых решений — основан на определении и использовании системы норм и нормативов. На практике он применяется в совокупности с другими методами и самостоятельно. Нормативный метод тесно связан с программно-целевым подходом при обосновании количественных показателей, целей и определении необходимых ресурсов¹¹.

Важный  аспект нормативного метода — широкое  использование нормативов вместо директивно устанавливаемых плановых заданий. При этом заранее обусловливается  зависимость между расходуемыми ресурсами и ожидаемыми результатами. Основное преимущество нормативного метода в том, что устанавливается связь  между ресурсами (в их росте заинтересованы как вышестоящие органы управления, так и предприятия) и конечными  результатами производства, в улучшении  которых заинтересовано общество в  целом.

Комплекс  норм и нормативов, используемых для  разработки и обоснования планов, оценки их выполнения, называется нормативной  базой. В зависимости от уровня объекта  планирования (федерация, отрасль, регион, муниципальное образование, предприятие) изменяются состав и содержание нормативной  базы. Однако объективное единство процесса общественного воспроизводства, необходимость сопоставления норм и нормативов, формирующихся на различных  уровнях управления при существующей связи между нами, требуют общего организационно – методического  подхода к их разработке, что находит  выражение в типовой системе  прогрессивных технико-экономических  норм и нормативов по видам работ  и затрат (экономии ресурсов). Таким образом, нормативный подход к планированию бюджета основывается на выделении понятия нормативов доходов и расходов, благодаря чему показатели могут быть рассчитаны путем перемножения нормативов на количественные показатели (численность различных категорий населения, состав сети учреждений и т.д.). Данный подход имеет серьезный недостаток, который заключается в том, что при применении данного метода используется принцип «от достигнутого», что снижает достоверность этого метода. Балансовый метод в планировании означает, что план в целом обосновывается составлением балансов, в которых предварительно определяются потребности и источники удовлетворения этих потребностей. Выявленные ресурсы увязываются с расчетными потребностями, т.е. балансируются. Поскольку совокупные потребности, как правило, выше возможных объемов ресурсов, то в процессе разработки конкретных балансов происходит ранжирование потребностей — распределение их по степени значимости на первоочередные, менее важные и т. д. При осуществлении планирования бюджета, как правило, следует применять все вышеперечисленные методы¹².

1.4 Совершенствование бюджетного  планирования в современных условиях

Главной задачей реформирования бюджетного процесса является создание условий  и предпосылок для максимально  эффективного управления общественными  финансами в соответствии с приоритетами государственной политики, а, следовательно, и повышение эффективности бюджетного планирования.

Одна  из задач этой реформы заключается  в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами  на управление результатами путем повышения  ответственности и расширения самостоятельности  участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Исходя  из необходимости перехода к управлению результатами, бюджет должен формироваться  на основании целей и планируемых  результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь  четкую привязку к функциям, при  их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов  в рамках бюджетных программ. Расширяются  самостоятельность и ответственность  администраторов бюджетных средств; устанавливаются долгосрочные переходящие  лимиты ассигнований с их ежегодной  корректировкой, в рамках среднесрочного финансового плана, формируется  общая сумма ассигнований на выполнение определенных функции и программ; создаются стимулы для оптимизации  использования ресурсов. Приоритет  отдается внутреннему контролю, ответственность  за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит  финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов  бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть — распределение бюджетных  ресурсов между администраторами бюджетных  средств и (или) реализуемыми ими  бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической  политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Бюджетирование, ориентированное на результат, является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов. Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.

В России система бюджетирования, ориентированного на результат, начала набирать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг. Система  результативного бюджетирования неоднократно озвучивалась как приоритетная в  посланиях Президента РФ. Кроме того, система бюджетирования, ориентированного на результат, активно поддерживается Министерством финансов РФ и стимулируется  к внедрению на региональном и  местном уровнях посредством  выделения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ).

Среднесрочное финансовое планирование в России не лишено недостатков.

При разработке среднесрочного (трехлетнего) финансового  плана отдельно для каждого года утверждается лишь годовой бюджет. Данные на три года носят справочный характер и при составлении годовых  бюджетов каждый раз разрабатываются  заново. В результате теряется предсказуемость  бюджетных ассигнований на трехлетний период и подрывается основа трехлетнего  планирования для бюджетополучателей. Очевидно, в перспективе среднесрочный  финансовый план должен приобрести статус законодательно утверждаемого документа. Для этого должен быть разработан порядок и методология ежегодной  корректировки ранее принятых проектировок, определены приоритеты среднесрочной  государственной политики и обеспечена увязка с ними среднесрочного финансового  плана.

Выделяемые  бюджетные средства формируются  на основе корректировки величины бюджетных  ассигнований прошлых лет при  крайне слабом учете ведущих направлений  развития в соответствии с приоритетами государственной региональной экономической  политики.

Практически не используется механизм выделения  средств на основе определения целей, результатов использования выделенных ресурсов и оценки финансовой деятельности федеральных, региональных и местных  органов власти. В итоге, деятельность органов власти ориентирована в  основном на освоение выделенных бюджетных  ассигнований, в то время как ее следует ориентировать на достижение существенных социально-экономических  результатов по приоритетным направлениям.

В связи  с этим Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004—2006 гг., предусмотрено  «смещение акцентов бюджетного процесса «от управления бюджетными ресурсами» на управление результатами путем повышения  ответственности и расширения самостоятельности  участников бюджетного процесса и главных  распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров». Проектируется установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формирование общей суммы ассигнований на выполнение определенных функций и программ. Таким образом, повышается предсказуемость объемов, которыми распоряжаются администраторы бюджетных средств. Суть финансирования, ориентированного на результаты, заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами.

В России необходимо повысить достоверность  и надежность макроэкономических прогнозов. В настоящее время прогнозирование  не позволяет с должной степенью достоверности осуществлять даже годовое  бюджетное планирование: фактические  показатели исполнения федерального бюджета  существенно отклоняются от запланированных  параметров, а изменения в законы о федеральном бюджете на очередной  финансовый год вносятся, как правило, несколько раз в течение года. 

Однако  необходимо отметить, что это во многом обусловлено не только качеством  прогнозов, но и нестабильностью  отечественной экономики и мировых  рынков.

Решение задачи по повышению качества макроэкономического  прогнозирования и бюджетного планирования требует создания системы мониторинга, соответствия достигнутых в отчетном году параметров показателям, установленным  на трехлетний период, и, что особенно важно, анализа причин их отклонения от ранее утвержденных показателей; формирования информационной базы, позволяющей  учесть максимально возможное количество факторов, влияющих на значение показателей  экономического развития и параметров бюджетной системы; стабильного бюджетного и налогового законодательства; четкого определения приоритетов государственной политики; материально-технического и кадрового обеспечения разработки прогнозов.

Следует принять меры для снижения зависимости  российской экономики от конъюнктуры  мирового рынка, в том числе посредством  развития потенциала не только добывающих отраслей экономики, но обрабатывающих.

Бюджетная политика является частью экономической  политики. В связи с этим выработка  бюджетной политики не должна ограничиваться исключительно полномочиями финансового  органа. В противном случае бюджетный  процесс будет в большой степени  подвержен влиянию субъективных решений и ведомственных интересов, и не будет обеспечивать реализации приоритетных целей развития.

Выработку направлений государственной политики и определение возможностей использования  бюджета как инструмента социально-экономического развития необходимо отнести к полномочиям  органа, отвечающего за реализацию экономической политики, который  совместно с отраслевыми ведомствами  определяет потребности экономики  и перспективы ее развития. В его  функции должна входить оценка соответствия направлений использования бюджетных  средств приоритетам государственной политики. Финансовый орган отвечает за обоснованность бюджетных ассигнований, учет соответствующих расходов при формировании проекта бюджета, сбалансированность бюджета и стабильность финансирования утвержденных программ.