Аналіз національної податкової системи: проблеми ефективності оподаткування

Як бачимо з наведених даних, простежується чітка тенденція  до зростання питомої ваги основних видів податків, тобто відбувається процес концентрації, коли за рахунок  декількох податків формується значна частина доходів бюджету. Якщо розглянути структуру податкових надходжень дохідної частини Зведеного бюджету у 2000 році, то головними джерелами її формування є податок на прибуток підприємств (майже 25і%), податок на додану вартість (більш 30 %) та прибутковий  податок з громадян (понад 20 %). Таким  чином, можна констатувати, що близько 75 % податкових надходжень бюджету формується за рахунок трьох податків. При  цьому значно зменшилася частка податкових надходжень у структурі доходів бюджету, яка формується за рахунок інших податків. З цього приводу можна навести приклад існування у чинній податковій системі податків з низьким обсягом надходжень, які тільки ускладнюють її.

До податків, які мають низький  обсяг надходжень, належать: 

1) плата за спеціальне використання  лісових ресурсів та користування  земельними ділянками лісового  фонду – 0,2 % від загальної суми  податкових надходжень у 1998 році, 0,17 % у 1999 році та 0,13 % у 2000 році; 

2) платежі за користування надрами  – 0,18 %, 0,17 % та 0,18 % відповідно за  роками; 

3) податок на промисел – 0,06 %, 0,06 % та 0,5 %; 

4) плата за державну реєстрацію  суб’єктів підприємницької діяльності  – по 0,07 % протягом останніх трьох  років;

5) надходження плати за надання  послуг з оформлення документів  на право виїзду за кордон  – 0,03 %, 0,04 % та 0,03 %; 

6) єдиний податок на підприємницьку  діяльність з юридичних осіб  – по 0,05 % та 0,8 % у 2000 році, коли  цей податок вже мав назву  “єдиний податок для суб’єктів  малого підприємництва” та дещо  інший економічний зміст.

Що стосується двох перших видів  податків (плати за спеціальне використання лісових ресурсів та платежів за користування надрами), то низький обсяг надходжень від справляння залежить не від їх значущості, а від необґрунтованого визначення бази оподаткування та недооцінки економічного ефекту від раціонального  використання природних ресурсів держави. Збільшення надходжень рентної плати  за використання природних ресурсів є ще одним джерелом поповнення дохідної частини бюджету.

Низький рівень питомої ваги рентної  плати в доходах Зведеного  бюджету України поки що не має  відчутного впливу на реальний добробут суспільства. Зараз при наданні  ліцензії на право видобутку природних  ресурсів не враховується їх вартісна оцінка, і це ніяк не впливає на ефективність користування надрами. Однак світовий досвід вказує на необхідність обов’язкового врахування вартості мінеральної сировини, яка знаходиться у надрах, і відповідного відображення її в системі ліцензування, що дозволяє розширити інструментальні можливості держави щодо удосконалення економічного механізму користування надрами. Таким чином, наша держава має потужне джерело поповнення дохідної частини бюджету, якщо при наданні ліценцій враховувати вартість природних ресурсів, які знаходяться у надрах.

Що стосується плати за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької  діяльності та податку на промисел, то їх доцільно об’єднати і сплачувати лише єдиний податок для суб’єктів  малого підприємництва, тому що об’єктом оподаткування при сплаті цих  податків виступають суб’єкти малого бізнесу. 

Стосовно оформлення документів на право виїзду за кордон, то цей податок  доцільно віднести до державного мита, тому що він є різновидом оплати послуг, які надає держава громадянам.

Таким чином, як бачимо, існує значний  резерв для удосконалення структури  податкової системи шляхом скорочення переліку податків та зменшення при  цьому витрат на адміністрування.

Якщо детально розглядати вплив  окремих податків на структуру податкової системи, то найбільшої уваги заслуговує ПДВ, який є основним дохідноформуючим елементом системи. Як свідчать наведені дані, протягом 1992 року сума надходжень від ПДВ, коли його ставка становила 28 %, дозволила забезпечити основну  частину податкових надходжень до бюджету (39,6 %). Хоча не можна скидати з  рахунку й той факт, що ці зміни  сприяли зростанню й без того високого рівня інфляції в країні. У 1995 році після зменшення ставки ПДВ (з 28 % до 20 %) та застосування нульової ставки, введення пільг для суб’єктів  господарської діяльності зі сплати цього податку відбулося значне скорочення надходжень від його справляння.

Дані таблиці 3.1 свідчать, що 1995 рік  характеризувався навіть перевищенням надходжень від податку на прибуток (23,5 % від загальної суми податкових надходжень) порівняно з ПДВ (21,9 %). Таку ситуацію можна пояснити високою рентабельністю виробництва продукції в промисловості, торгівлі, будівництві, зумовлену лібералізацією цін у 1992–1993 роках. Через відсутність дієвих механізмів ціноутворення та дефіциту продукції багато підприємств необґрунтовано збільшували ціни. Так, у 1992 році рентабельність промисловості становила 30,2 %.

Пізніше, у 1995–1996 роках, коли почала зменшуватися інфляція (з 109,8 % до 34,4 %), перед підприємствами виникли проблеми збуту продукції, попиту на роботи та послуги, які мали високий рівень витрат та цін, тому вони були змушені йти на зменшення  свого прибутку (почали спрацьовувати  ринкові механізми ціноутворення). Так, у 1996 році рентабельність промисловості  зменшилася майже втричі (порівняно  з 1992 роком) і становила 8,9 %. 

Досвід розвинених індустріальних країн переконує, що продукція з  рівнем рентабельності 10 % є достатньо  конкурентоспроможною. Тому падіння  рівня цього показника в умовах України не можна вважати критичним. Водночас ці процеси зменшують частку податку на прибуток у структурі  податкових надходжень. Так, при практично  однакових ставках податку на прибуток в Україні, США, Німеччині, Данії та Франції його частка у  доходах бюджету суттєво відрізняється. В Україні вона сягає до 20 %, а  у зазначених країнах знаходиться  в межах 8–11 %. 

Структурні коливання податкових надходжень є результатом комплексу  причин, пов’язаних як зі змінами діючого  законодавства, так і з соціально-економічним  станом та розвитком України. Відображенням  існуючих соціально-економічних проблем  України слід пояснити реформування системи державних цільових фондів, зміни об’єкта оподаткування  – дохід чи прибуток, перегляд ставок та механізму стягнення окремих  податків тощо. До ряду подібних соціально-економічних  проблем слід віднести наявність  великого обсягу державного боргу, який на початок третього кварталу 2000 року становив майже 14 млрд. дол., що складає  понад 40 % ВВП. Накопичений обсяг  боргу зменшує можливості для маневрів при формуванні структури податкової системи. Політика уряду щодо нього повинна бути послідовною і довгостроковою. Її головне завдання – мінімізація темпів приросту боргу з метою уникнення збільшення податкового навантаження на економіку у майбутньому

Не менш суттєвою проблемою для  країн з перехідною економікою є  значний обсяг накопичених недоїмок зі сплати податкових платежів. Станом на 01.01.2000, за даними Державної податкової служби України, загальний обсяг  недоїмки за всіма податковими платежами  складав 11,86 млрд. грн., що перевищує 9 % ВВП за 1999 рік. Така тенденція також  суттєво впливає на структуру  податкової системи.

Важливо наголосити, що відсутність  чіткої структуризації податкових елементів  стає серйозною перешкодою для отримання  адекватної оцінки впливу податкової політики на різні сторони соціально-економічного розвитку держави, зокрема, активізацію  підприємницької діяльності, зростання  добробуту населення тощо.

Те, що структура податків відображає стан національної економіки та підкреслює перекоси її розвитку – лише один бік  проблеми. З іншого боку, вкрай необачливо не враховувати самостійного значення та впливу внутрішньої структури  податкової системи на вирішення  стратегічних проблем розвитку. Дійсно, визначеність у досягненні результату є бажаним наслідком прийнятого рішення. Однак на сам результат  значний вплив справляє така характеристика системи, як її структура. Адже структура  – це сукупність стійких зв’язків системи, що забезпечують її цілісність і тотожність самій собі. Структура  системи дозволяє не втрачати її основних властивостей та особливих функцій  навіть за умови внутрішнього або  зовнішнього впливу на неї. 

Тому для успішного просування процесу реформування податкової системи  України та побудови теоретичної  моделі податкової системи особливого значення набуває визначення внутрішніх структурних проблем, пов’язаних зі становленням та функціонуванням власне цієї системи. Лише на такому шляху можна найефективніше реалізувати об’єктивно існуючий взаємозв’язок і взаємовплив окремих складових. На жаль, таке методологічне положення системності не знайшло адекватного відображення у вітчизняній практиці формування податкових відносин та податкової політики. 

Схема 3.1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Схематично структура існуючої податкової системи України наведена на схемі 3.1. У ній відображені  підходи до структуризації податкової системи, які не обмежуються переліком  податків та платежів, а й відображають основні види їх класифікації. Засноване  на класифікації податків, варіантне  відображення структури податкової системи забезпечує необхідну глибину  в її оцінці та розширює аналітичний  інструментарій залежно від поставленої  мети. 

Найперше, що простежується при  аналізі наведеної схеми, це відсутність  чіткості та логіки понятійного апарату. Податкова система включає податки, збори, відрахування, плату, інші обов’язкові  платежі. Природно, така термінологічна невизначеність формує певні перепони у сприйнятті структури вітчизняної  податкової системи та оподаткування  у цілому. Це поглиблюється ще й  тим, що існують внески до державних  цільових фондів, які не входять  до структури податкових надходжень. Проте для платників податків вони складають додатковий податковий тягар, вилучаючи частину їх доходу. У результаті виникають суттєві  труднощі при розробці методичних узагальнень  та практичних рішень щодо ключових проблем  вітчизняного оподаткування.

Визначальний вплив на структуру  податкової системи, крім названої неоднорідності в складових, що формують доходи бюджету, має політичний устрій держави. Відповідно до того, чи є країна унітарною, чи федеративною, відтворюється структура податкової системи. Держава не може виконувати своїх функцій без фінансової підтримки, тому система розподілу  бюджетів різних рівнів має бути адекватною системі делегування влади. Цей  феномен в економічній літературі отримав назву “фіскального федералізму”. Його дослідженню приділяється багато уваги у контексті вивчення економіки  державного сектора.

Стосовно структуроформуючих складових  податкової системи, у схемі 3.1 відбито  законодавчо встановлений поділ  податків на загальнодержавні та місцеві. В економічній літературі ознаку такої класифікації деякі автори трактують як “рівень системи  державного та місцевого управління”1, а інші – як “канал надходження“2. Кількісно цей поділ характеризується такими даними (табл. 3.2).

Таблиця 3.2

Структура податкових надходжень за рівнем системи державного та місцевого  управління*

*Розраховано за даними Державного  казначейства України.

В Україні вже остаточно відбулося  формування державного устрою, тому можна  стверджувати, що поділ податкових платежів на місцеві та загальнодержавні також є сталою ознакою класифікації податкової системи (див. схему 3.1). Тому і подальший розвиток податкового  механізму має відбуватися у  межах цієї сформованої структури. 

Втім не можна виключити можливості і необхідності незначного її коригування  внаслідок дії об’єктивних соціально-економічних  процесів. Серед них, як найбільш вагомий  процес, треба розглядати вплив трансформаційних змін, спричинених переходом від  адміністративно-командної до ринкової економіки. При цьому важливо  чітко усвідомлювати, що тривалість перехідного періоду дуже велика, а сам процес стосується усіх сфер економічного, соціального та людського  життя.

Дані таблиці 3.2 переконливо свідчать про значну нерівномірність у  розподілі податків між бюджетами  різних рівнів (державним та місцевими), яка, у свою чергу, стає причиною міжбюджетної кризи в країні. Відповідно до чинного  законодавства більшість податків і зборів сплачується на регіональному  рівні, вони акумулюються на державному, а потім у вигляді дотацій  частина їх повертається до місцевих бюджетів. При такому підході до формування місцевих бюджетів існує  загроза повної руйнації на місцях стимулів до збільшення податкових надходжень через відсутність прямої залежності між сумою податків, зібраних у  регіоні, та розміром дотацій, наданих  з Державного бюджету. Це, у свою чергу, загрожує загостренням соціальних та виробничих проблем на регіональному  рівні через нестачу коштів у  місцевих бюджетах. Положення про  затвердження переліку податків або  визначення їх частини, яка залишається  на регіональному рівні, передбачене  у Законі України “Про Державний бюджет України на 2001 рік”, слід розцінити як крок вперед до розв’язання міжбюджетних проблем. Однак говорити про їх остаточне вирішення ще завчасно.

Для вирішення проблеми фінансового  забезпечення місцевих бюджетів як на рівні регіонів в цілому, так і  на рівні територіальних громад, необхідно  остаточно законодавчо визначити  джерела надходження коштів до місцевих бюджетів. Крім застосування практики встановлення визначеного (єдиного  для віх регіонів) процента відрахувань  від основних видів загальнодержавних  податків, доцільно надати можливість регіонам розширити базу оподаткування  за рахунок введення місцевого податку  на нерухомість, як це, наприклад, існує  в Канаді, США, Великобританії. Запровадження  даного податку дозволить не тільки наповнити місцеві бюджети, але  й сприятиме ефективному використанню нерухомості її власниками. Крім того, заслуговує на увагу застосування в  України досвіду цільового надання  державних трансфертів регіонам залежно від пріоритетів соціально-економічного розвитку держави та під конкретні  програми, що дозволить значно підвищити  ефективність використання бюджетних  коштів, пом’якшити гостроту проблеми нерівномірності економічного розвитку регіонів та узгодити деякі протиріччя у міжбюджетних відносинах.