Земельные отношения и споры о земле в России

Отраслевое управление осуществляется министерствами, государственными комитетами, Федеральными службами по принципу подведомственности им предприятий, учреждений, организаций, которым предоставлены земли. Осуществление ими управления, как правило, не зависит от территориального размещения земель. Задачи перед отраслевым управлением ставятся органами общего государственного управления. По отношению к вопросам управления землями представительные органы местного самоуправления и местные администрации являются органами общей компетенции, так как эти вопросы составляют только часть их полномочий наряду со множеством других. Компетенция органов местного самоуправления, полномочия в сфере регулирования земельных отношений закрепляются в правовых актах, в том числе в актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Вопросы управления землями содержатся:

- в уставах муниципальных  образований;

- в решениях представительных  органов муниципальных образований;

- в постановлениях, распоряжениях, приказах, договорах исполнительных органов - администраций муниципальных образований, их структурных и территориальных подразделений.  

Регулирование земельных отношений является содержанием деятельности районных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, относящихся к органам государственной власти специальной компетенции. Более подробно полномочия местного самоуправления по управлению землями закрепляются законодательством субъектов Российской Федерации. Важной особенностью управления землями муниципальных образований является нетождественность полномочий, методов управления применительно к земельным участкам различных форм собственности.

Органы местного самоуправления не вправе осуществлять государственный контроль за использованием и охраной земель без специально переданных полномочий, а также перелагать свои полномочия контроля за использованием и охраной муниципальных земель на районные земельные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. Органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с органами государственного управления - районными комитетами по земельным ресурсам и землеустройству и комитетами по охране окружающей среды.

Соотношение полномочий этих органов в сфере регулирования земельных отношений различно, они имеют разный удельный вес ко всему объему полномочий и разные методы работы. Непосредственным полномочием, обязанностью комитетов по Земельным ресурсам и землеустройству является ведение земельного кадастра, а задачей муниципальных органов - организация ведения земельного кадастра, т.е. оказание помощи работникам комитетов организационного характера, финансирование работ за счет местных бюджетов. Они же - органы муниципальных образований - являются пользователями кадастровой информации при планировании использования земель, находящихся в их ведении. Работники комитетов по земельным ресурсам и землеустройству готовят документацию, выдают свидетельства о праве собственности на земельные участки, а органы местного самоуправления в соответствии с законом регистрируют права собственности на землю, договоры на пользование и аренду земельных участков. Тем самым обеспечивается разделение или разграничение полномочий. Назначение землеустройства определено в ст. 68 Земельного кодекса. В ней указывается, что землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

По содержанию землеустройство подразделяется на межхозяйственное и внутрихозяйственное. Эти два способа землеустройства при всех их различиях нельзя противопоставлять. При проведении внутрихозяйственного землеустройства могут проводиться межхозяйственные землеустроительные действия, и наоборот, межхозяйственное землеустройство требует проведения внутрихозяйственных преобразований в землепользовании (землевладении).

В случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны обеспечить доступ к земельным участкам для проведения землеустройства. Одной из функций государственного управления земельными ресурсами (и одновременно средством обеспечения такого управления) является государственный мониторинг земель (подп.2 п.2 ст.67 Земельного кодекса).

Мониторинг земель - это система наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель. Объектами мониторинга земель являются все земли Российской Федерации.

К задачам мониторинга земель относятся:

- своевременное выявление  изменений состояния земель, оценка  этих изменений, прогноз и выработка  рекомендаций о предупреждении  и об устранении последствий  негативных процессов;

- информационное обеспечение  ведения государственного земельного  кадастра, государственного земельного  контроля за использованием и  охраной земель, иных функций  государственного и муниципального  управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

- обеспечение граждан  информацией о состоянии окружающей  среды в части состояния земель.

В зависимости от целей наблюдения и охватываемой территории мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным. Поэтому мониторинг земель осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами. Контроль за рациональным использованием и охраной земель осуществляется государством в лице его уполномоченных органов и должностных лиц, а также иными (невластными) субъектами - общественными организациями, собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями, арендаторами.

Основная задача государственного контроля за использованием и охраной земель - это обеспечение исполнения земельного законодательства, соблюдения установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнения мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами (ст.71 Земельного кодекса). Цель государственного земельного контроля заключается в сохранении земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан России. Второй по значению в производственной сфере является сельскохозяйственное производство с присущими ему институтами, т.е. инфраструктурой, рынком и т.п. В последнее время сельскохозяйственное производство приобретает черты индустриальной сферы, так как кардинально изменились энергетические, технологические и технические условия осуществления хозяйственного процесса. Эти изменения привели к тому, что само сельское хозяйство получило наименование агропромышленного комплекса. Большую роль играет приближение переработки первичной сельскохозяйственной продукции к самим сельским предприятиям. Распространенными стали небольшие перерабатывающие комплексы, которые позволяют производить значительную массу продуктов, отвечающих современным требованиям расфасовки, упаковки, которые были прежде характерны только для промышленной продукции.

Экономические интересы государства, землевладельцев и землепользователей реализуются в процессе государственного и рыночного регулирования земельных отношений. Государственное регулирование создает организационный и правовой базис, регламентирует экономические действия и ответственность субъектов земельного права. Рыночное регулирование осуществляется на основе спроса и предложения на земельные участки, а также на труд, средства производства и результаты труда. Следует сразу отметить, что рыночное регулирование не может охватывать всю систему земельных отношений, так как территориальная и продовольственная безопасность России требует от государства вмешательства, не связанного с экономической целесообразностью.

Система экономических регуляторов земельных отношений в условиях перехода к рынку включает:

- земельный налог;

- арендную плату за землю;

- рыночную цену земли;

- залоговую цену земли;

- компенсационные платежи при изъятии земель;

- компенсационные выплаты при консервации земель;

- платежи за повышение качества земли;

- штрафные платежи за экологический ущерб;

- налоговое обложение при гражданском земельном обороте;

- плату за право аренды и т. д.

Экономический механизм регулирования земельных отношений должен отвечать следующим требованиям:

- обеспечение относительно равных стартовых возможностей по осуществлению воспроизводственного процесса для всех субъектов земельных отношений;

- разграничение объективных  и субъективных факторов этого процесса;

- использование земельной  ренты в качестве основы для  формирования системы экономических  регуляторов, взаимодействие рентных  регуляторов с другими экономическими  рычагами (ценами, ссудным процентом, подоходным налогом и т.д.);

- учет интересов и равноправие  различных социальных групп населения  в реализации прав земельной  собственности и различных форм  землепользования;

- стимулирование рационального  размещения и специализации сельскохозяйственного  производства;

- усиление экологической  защиты земельных угодий.

Одним из основных рычагов экономического регулирования земельных отношений является механизм платы за землю. С его помощью государство воздействует на экономические интересы землевладельцев и землепользователей, побуждая их повышать эффективность использования земли, находящейся в их распоряжении. С экономической точки зрения плата за землю является особым видом издержек, связанным с получением дохода в виде ренты.

Правильной организации государственного регулирования земельных отношений, формированию его адекватного содержания и методов осуществления будет способствовать выполнение следующих основных требований:

1. Земельные отношения  должны регулироваться в соответствии  с Конституцией и Земельным  кодексом РФ, не противоречащими  им нормативными актами субъектов  Федерации и органов местного  самоуправления. Правовые нормы  по вопросам регулирования земельных  отношений, содержащиеся в других  отраслях законодательства, должны  соответствовать земельному законодательству (при пользовании водными, лесными  и иным природными ресурсами, в градостроительстве).

2. Федеральное земельное  законодательство устанавливает  общие для всех субъектов Федерации  начала регулирования земельных  отношений, обязательные требования  к учету и охране земель, мониторингу  земель, землеустройству, государственному  земельному кадастру, государственному  контролю за использованием и  охраной земель, а также определяет  правовой режим земель, имеющих  федеральное значение.

3. Соотношение земельного  законодательства субъектов Федерации  и нормативных актов органов  местного самоуправления, регулирующих  земельные отношения, устанавливается  в соответствии с их полномочиями, определенными законодательством  РФ, а также утвержденными федеральным  законом договорами о разграничении  полномочий по регулированию  земельных отношений между различными  органами государственной власти.

4. Регулирование земельных  отношений осуществляется исходя  из целевого назначения и правового  режима земель в соответствии  с категориями земель, определяемыми  федеральными законами и законами  субъектов Федерации.

5. Порядок использования  земель внутри той или иной  их категории определяется собственником, пользователем, владельцем, арендатором  земельных участков в соответствии с природно-сельскохозяйственным районированием земель, их зонированием, территориальным планированием их использования и землеустроительной документацией. При этом особой охране должны подлежать сельскохозяйственные угодья; трансформация их в несельскохозяйственные допускается в исключительных случаях в порядке, установленном законом.

6. При регулировании земельных отношений государство должно создавать экономические, правовые и организационные условия для поддержки рационального и эффективного использования земельных ресурсов, их охраны и повышения качества, для обеспечения территориальной и экологической устойчивости землевладений и землепользовании.

7. Развитие экологических  методов регулирования земельных  отношений должно осуществляться  путем совершенствования платности  землепользования, рентных отношений, стимулирования земледельцев и  землепользователей за рациональное, эффективное использование земли, создания источников налоговых  поступлений в федеральный и  местные бюджеты.

8. Государственное регулирование  земельных отношений должно осуществляться  на основе научно обоснованных  концепций и прогнозов экономического  развития страны и ее регионов, отраслей производства, использования  ресурсов, в том числе и земельных, на основе действующей законодательной  и нормативной базы и механизмов  регулирования.

9. Управление земельными  ресурсами включает планирование  их использования, зонирование земель, природно-сельскохозяйственное районирование, землеустройство, мониторинг земель  и государственный земельный  кадастр. Планирование развития  территорий и их хозяйственного  использования базируется на  решениях органов исполнительной  власти. Долгосрочная перспектива их развития определяется на основе социально- экономических программ, землеустроительной, градостроительной и иной документации.

10. Государство должно  обеспечить использование и охрану  земель сельскохозяйственного назначения  в соответствии с их природно-сельскохозяйственным  районированием.

11. Земельные отношения  должны регулироваться на основе  достоверных, открытых и своевременных  сведений о природном, хозяйственном  и правовом положении земель  Российской Федерации, местоположении  и размерах земельных участков, их количественных характеристиках, правовом режиме, стоимостной оценке  и иных необходимых сведений, то есть исходя изданных земельного  кадастра, являющихся основой для  организации использования земли  всеми участниками земельных  отношений.

12. Регулирование правовых, организационных, экономических, технологических  и других мероприятий по использованию  и охране земельных ресурсов, сохранению и повышению плодородия  почв, недопущению необоснованного  изъятия наиболее ценных земель  из сельскохозяйственного и лесохозяйственного  оборота.

13. Соблюдение земельного  законодательства, прав и обязанностей  субъектов земельных отношений, установленных норм, правил, нормативов; выполнение мероприятий по использованию  и охране земель органами государственной  власти и местного самоуправления, юридическими и должностными  лицами, а также гражданами.

Особое значение приобретают проблемы механизма экономического регулирования земельных отношений, его содержания на конкретных этапах земельной реформы.

Некоторые политики и экономисты суть реформы сводят исключительно к частной собственности на землю. Но неограниченный оборот земли не означает автоматического появления эффективного собственника. Быть собственником земли важно. Но не менее важно распоряжаться результатами своего труда и знать, что они будут обществом востребованы. Очевидно, что в отношении оборота сельскохозяйственных земель необходимо предусмотреть определенные ограничения: изменение их целевого использования, концентрацию земельных долей в руках одного собственника иi наличие профессионального опыта у земледельцев.