Участие экспертов в процедурах закупки

В статье рассматривается понятие контрактной системы, принцип эффективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Автор раскрывает порядок реализации принципа эффективности в случае осуществления закупок, рассматривает оценку обоснованности осуществления закупок, общественный контроль, а также нормирование в сфере закупок.

Ключевые слова: контрактная система, закупка, принцип эффективности, общественный контроль, нормирование, обоснование закупок, аудит.

The article touches upon the concept of contractual system, the principle of efficiency in effectuation of purchases of goods, works and services for the state and municipal needs. The author reveals the procedure of realization of the principle of efficiency in case of effectuation of purchases. The article considers evaluation of feasibility of effectuation of purchases, the public control and norming in the sphere of purchases.

Key words: contractual system, purchase, principle of efficiency, public control, norming, foundation of purchases, audit.

С принятием Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <1> (далее - Закон о контрактной системе) на замену существующей системы осуществления государственных закупок придет контрактная система.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.

Понятие контрактной системы определяется в ст. 3 Закона, согласно которой контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система в сфере закупок) - совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, понятие "контрактная система" включает в себя два элемента: участники контрактной системы и осуществляемые ими действия, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Кроме того, в определении контрактной системы дается исчерпывающий перечень участников контрактной системы в сфере закупок.

Упоминание об эффективности осуществления закупок появляется уже в ст. 1 Закона о контрактной системе, в которой указываются цели применения закона, одной из которых является повышение эффективности осуществления закупок товаров, работ, услуг. Несмотря на то что данная цель была установлена в том числе и в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <2>, Закон о контрактной системе для реализации данной цели устанавливает принципы контрактной системы в сфере закупок, среди которых немаловажное значение имеет принцип эффективности.

--------------------------------

<2> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в актуальной редакции) // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

Согласно Закону о контрактной системе принцип эффективности заключается в достижении заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, муниципальными органами, казенными учреждениями, иными юридическими лицами при планировании и осуществлении закупок.

Закон о контрактной системе предусматривает порядок оценки эффективности осуществления закупок путем аудита в сфере закупок, который осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов РФ, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований.

Аудит в сфере закупок заключается в осуществлении анализа и оценки результатов закупок, а также достижения целей осуществления закупок. Цели же осуществления закупок определяются в ст. 13 Закона о контрактной системе, к ним относятся:

1) достижение целей и  реализации мероприятий, предусмотренных  государственными программами РФ (в том числе федеральными целевыми  программами, иными документами  стратегического и программно-целевого  планирования РФ), государственными  программами субъектов РФ (в том  числе региональными целевыми  программами, иными документами  стратегического и программно-целевого  планирования субъектов Российской  Федерации), муниципальными программами;

2) исполнение международных  обязательств Российской Федерации, реализация межгосударственных  целевых программ, участником которых  является Российская Федерация;

3) выполнение функций  и полномочий государственных  органов Российской Федерации, органов  управления государственными внебюджетными  фондами Российской Федерации, государственных  органов субъектов Российской  Федерации, органов управления территориальными  внебюджетными фондами, муниципальных  органов, за исключением функций  и полномочий, указанных выше.

Для анализа и оценки результатов закупок органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

Закон о контрактной системе предусматривает также возможность осуществления общественного контроля, чего нельзя сказать о Законе "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Граждане и общественные объединения и объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок (далее - общественный контроль) в соответствии с законом. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля (ст. 102).

Общественный контроль осуществляется в целях реализации принципов контрактной системы, в том числе принципа эффективности.

Запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, иные обращения, представленные общественными объединениями и объединениями юридических лиц, рассматриваются заказчиками в соответствии с законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан.

Члены общественных объединений и объединений юридических лиц обязаны обеспечивать конфиденциальность информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами и которая стала им известна в ходе осуществления общественного контроля.

В отличие от Закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" Закон о контрактной системе устанавливает возможность активного участия общества в осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Так, ст. 20 Закона о контрактной системе, которая вступает в силу с 1 января 2016 г., предусматривает возможность проведения обязательного общественного обсуждения закупок.

Такое обсуждение начинается с даты размещения в единой информационной системе планов закупок, содержащих информацию о закупках, подлежащих обязательному общественному обсуждению, и заканчивается не позднее срока, до истечения которого определение поставщика (подрядчика, исполнителя) может быть отменено заказчиком в соответствии со ст. 36 Закона, согласно которой заказчик вправе отменить определение поставщика (подрядчика, исполнителя) по одному и более лоту, за исключением проведения запроса предложений, не позднее чем за пять дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе либо не позднее чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в запросе котировок.

Случаи и порядок проведения общественных обсуждений будут устанавливаться Правительством Российской Федерации. В то же время закон предусматривает возможность субъектов РФ и муниципальных образований самостоятельно устанавливать дополнительные случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок для обеспечения нужд соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а также порядок обязательного общественного обсуждения закупок в таких случаях.

Одной из форм реализации принципа эффективности можно назвать обоснование закупок, которому посвящается ст. 18 Закона о контрактной системе (вступает в силу с 1 января 2015 г.). Обоснование закупок определяется как соответствие планируемой закупки целям осуществления закупок. Цели закупок, как уже было отмечено, устанавливаются ст. 13 закона. Обоснование закупок осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика. Таким образом, одним из пунктов плана закупок является обоснование закупок.

Можно отметить, что предыдущий закон также предусматривал "обоснование" в отношении: начальной (максимальной) цены контракта (цены лота); обоснование решения о допуске участника размещения заказа к участию в конкурсе и о признании его участником конкурса или об отказе в допуске участника размещения заказа к участию в конкурсе; решения о допуске участника размещения заказа к участию в аукционе и признании его участником аукциона или об отказе в допуске участника размещения заказа к участию в аукционе; решения о допуске участника размещения заказа, подавшего заявку на участие в открытом аукционе с соответствующим порядковым номером, к участию в открытом аукционе в электронной форме и о признании его участником открытого аукциона или об отказе в допуске участника размещения заказа к участию в открытом аукционе; причин отклонения котировочных заявок; цены контракта.

Согласно Закону о контрактной системе при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) составляются план закупок (ст. 17) и план-график (ст. 21). При формировании плана закупок обоснованию подлежат объект и (или) объекты закупки, исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки. При формировании плана-графика обоснованию подлежат:

1) начальная (максимальная) цена контракта;

2) способ определения  поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе дополнительные  требования к участникам закупки.

Оценка обоснованности осуществления закупок проводится в ходе мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок в соответствии с настоящим федеральным законом, в результате оценки обоснованности закупки закупка может быть признана необоснованной. В случае признания планируемой закупки необоснованной органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля выдают предписания об устранении выявленных нарушений и привлекают к административной ответственности виновных лиц.

Согласно ст. 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" <3> одним из полномочий Счетной палаты РФ устанавливается право осуществлять аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля), проводится в целях оценки обоснованности планирования закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, реализуемости и эффективности осуществления указанных закупок. Оценке подлежат выполнение условий контрактов по срокам, объему, цене контрактов, количеству и качеству приобретаемых товаров, работ, услуг, а также порядок ценообразования и эффективность системы управления контрактами.

--------------------------------

<3> Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (в ред. от 07.05.2013) // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.

Еще одной формой реализации принципа эффективности является нормирование в сфере закупок, которое устанавливается ст. 19 Закона о контрактной системе. В отличие от обоснования понятие "нормирование" вообще не устанавливалось в предыдущем законе. Таким образом, "нормирование в сфере закупок" - понятие новое и представляет собой установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Часть 2 ст. 19 Закона раскрывает требования к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам и относит к ним требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации.