Государственный долг России

 

Государственные внешние заимствования Российской Федерации осуществляются в целях финансирования дефицита (нефтегазового дефицита) федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.

Право осуществления государственных  внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров  о предоставлении государственных  гарантий для привлечения внешних  кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации  осуществлять внешние заимствования  может Правительство РФ либо уполномоченное им Министерство финансов РФ.⁸

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2.  Регулирование государственным долгом России

2.1 Сущность и особенности регулирования государственным долгом РФ

Регулирование государственным долгом — это действия, которые связаны с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств страны, регулирование рынка ценных бумаг и погашение государственного долга, а также предоставление ссуд и гарантий.

Регулирование государственным долгом делится на прямое  и косвенное регулирование.

Содержание регулирования государственным долгом может быть определено очень многомерно. Управление им рассматривают как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле регулирование госдолгом - это формирование одного из направлений экономической политики страны. Эта политика связана с деятельностью государства в роли заёмщика. Этот процесс:

• Формирует государственную долговую политику;
• определяет основные направления и цели воздействия на микро- и макроэкономические показатели;
• устанавливает возможности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ и других вопросов, связанных со стратегическим управлением государственным долгом;
• устанавливает границы задолженности.⁹

Регулирование долгом в узком смысле - это совокупность мероприятий, которые связаны с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием госдолга, а также с регулированием рынка ценных бумаг.

Регулирование государственным долгом и в широком, и в узком смысле требует от государства такого подхода, который определяет многоплановый характер регулирования существующей задолженности, а системное управление государственным долгом нельзя представить без чёткой классификации задолженности.

В процессе регулирования государственным долгом государство должно определять соотношение между разными видами долговой деятельности, структуру видов долговой политики по срокам и доходам, механизм построения некоторых займов, кредитов и гарантий, порядок возврата государственных кредитов и выполнение других обязательств по ним. Кроме того установить многие другие необходимые практические стороны функционирования государственного долга.

Понятие регулирование государственным долгом включает в себя три взаимосвязанных направления деятельности:

1.  бюджетная политика в части планирования объема и структуры госдолга.

2. осуществить заимствование, провести некоторые операции с государственным долгом, направленные на оптимизацию его структуры и сокращение расходов для его обслуживания.

3. организовать учет долговых обязательств и операций с долгом, функционирование платежной системы исполнения долговых обязательств.

В процессе управления государственным  долгом можно выделить несколько  функциональных элементов:

– непосредственно управление, включающее, в том числе, определение порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств;

– обслуживание посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению;

– контроль за состоянием государственного долга.

Система управления государственным  долгом – это взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных  и других процедур, направленных на эффективное регулирование размера, стоимости и структуры государственного долга.

Правительство Российской Федерации  в «Концепции единой системы управления государственным долгом Российской Федерации» придерживается максимально  общей формулировки основных целей  управления государственным долгом:

– сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

– сокращение стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;

– обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме.

Система управления государственным  долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

– разработка программы заимствований Российской Федерации на следующий год, которая является выражением экономической политики государства в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;

– процедура принятия основных параметров управления государственным долгом Российской Федерации на очередной год;

– исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового года.

Основные задачи, решение которых  необходимо для достижения целей  управления государственным долгом:

– своевременность и полнота формирования источников финансирования дефицита бюджета;

– проверка эффективности и целевого использования привлекаемых денежных средств в целом и по видам применяемых финансовых инструментов;

– осуществление контроля за соблюдением предельного значения и структуры государственного долга;

– контроль за ходом исполнения долговых обязательств Правительства Российской Федерации прошлых лет;

– контроль за эмиссией ценных бумаг и их размещением с учетом необходимой обеспеченности денежной массой в наличном обороте и на депозитах;

– экспертиза проекта государственного бюджета и контроль за его исполнением, осуществление контроля за изменением структуры и объема государственного долга;

– экспертиза проектов законов, других нормативных правовых актов органов государственной власти, влияющих на формирование, обслуживание и погашение государственного долга.

Ключевой целью долгового управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Управление внешним долгом является одним из элементов макроэкономической политики государства. С одной стороны, эффективное использование внешнего долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим  привлекать дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения.

К основным методам управления внешним долгом относятся:

- консолидация – пересмотр условий погашения задолженности, который может быть реализован либо путем изменения условий погашения действующих долговых обязательств (реструктуризация), либо путем рефинансирования существующей задолженности;

- реструктуризация – основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Другими словами, реструктуризация – это составление нового, более выгодного для должника графика выплаты долга, чем это предусмотрено первоначальным соглашением. При этом обычно предоставляется льготный период, когда уплачиваются только проценты, а также увеличивается срок выплаты основного долга. Происходит перенос на более поздние сроки платежей по краткосрочным долгам. Реструктуризация внешнего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Основанием для списания кредитором долговых обязательств полностью или частично может стать весьма низкая вероятность, а точнее, практическое отсутствие возможностей погашения долговых обязательств в связи со снижением стоимости реальных активов;

- рефинансирование представляет  собой процесс погашения старых  займов за счет привлечения  новых;

– конверсия – применение различных механизмов, обеспечивающих замещение государственного долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики должника. Наиболее распространенными видами конверсии считаются обмен долга на акции (собственность), обмен долга на товары, обмен долга на проведение природоохранных мероприятий, обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях (с дисконтом), конверсия долга в долговые обязательства третьих стран, и другие;

- секьюритизация – переоформление нерыночных займов в ценные бумаги, свободно обращающиеся на финансовых рынках;

– аннулирование – отказ от всех обязательств по ранее выпущенным займам. Но применение этого метода ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов»¹⁰.

Из всего многообразия существующих методов управления государственным  долгом в Бюджетном кодексе Российской Федерации получил определение  только метод реструктуризации. Статья 101 Бюджетного кодекса «Управление  государственным долгом» посвящена  только организационному аспекту управления государственным долгом. Согласно статье 101 Бюджетного кодекса управление государственным  долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, а управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. «Организационно в настоящее время система управления государственным внешним долгом реализована на базе Министерства финансов РФ и Внешэкономбанка как агента Министерства финансов РФ»¹¹.

2.2.Анализ регулирования государственного долга в РФ в современных условиях.

 

Управление государственным  долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации  либо уполномоченным им Министерством  финансов Российской Федерации. Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

 Управление муниципальным  долгом осуществляется исполнительно-распорядительным  органом муниципального образования  (местной администрацией) в соответствии  с уставом муниципального образования.¹²

Наличие эффективной системы управления государственным долгом является важным предварительным условием в создании такой структуры долга, которая отражает предпочтения органов государственного управления, касающиеся желаемого соотношения между риском и затратами, и в целом помогает стране свести к минимуму ее уязвимость по отношению к экономическим и финансовым потрясениям.

С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации  впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы  учета и регистрации государственных  долговых обязательств.

Однако, по сути, единой, целостной  системы управления государственным  долгом до настоящего времени не создано, и первостепенную роль в этой ситуации играет несовершенство российского  законодательства.

В правовом регулировании  нуждается порядок применения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии  и консолидации займов.

В правовом регулировании  нуждается порядок применения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии  и консолидации займов.

В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности  за эффективность принимаемых решений  при осуществлении государственной  политики заимствований и управления государственным долгом.

Необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной  с ними ответственности, а также  обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную  политику. При этом необходимо придать  большую четкость бюджетным документам, и этим снять имеющую в них место правовую неопределенность.

Согласно долговой политики РФ в 2011-2012 гг. , эффективное решение задачи по минимизации постоянно растущих расходов, направляемых на погашение и обслуживание государственного долга, а также расходов по управлению присущими суверенным долговым обязательствам рисками диктует необходимость перехода к практике применения так называемых активных операций с государственным долгом. Их главное содержание состоит в целенаправленном воздействии на структуру задолженности (по срокам, используемым валютам и инструментам, процентным ставкам и т.п.).

Опыт ряда зарубежных стран  показывает, что в данном контексте ключевое значение имеет создание подконтрольного государству специализированного рыночного института, обладающего необходимым набором полномочий и кадровым потенциалом. Применительно к нашей стране речь идет об ОАО «Российское финансовое агентство» (РФА), политическое решение о создании которого было принято еще в 2008 г. Данному институту отводится, с одной стороны, роль «фронт-офиса», отвечающего за взаимодействие с инвесторами и другими участниками финансовых рынков.

Его деятельность будет призвана формировать и поддерживать адекватное восприятие инвестиционным сообществом кредитного риска России. С другой стороны, в перспективе к РФА перейдут функции основного консультанта Минфина России по вопросам оптимизации структуры и снижению расходов по погашению и обслуживанию государственного долга, минимизации процентных и валютных рисков федерального бюджета.