Автор работы: Пользователь скрыл имя, 11 Января 2015 в 14:50, доклад
Миграция является неотъемлемой компонентой глобализации, прямым следствием масштабных перемещений мигрантов становится все возрастающее этно-культурное и этно-конфессиональное разнообразие общества. Оборотной стороной этнической эрозии локальных социумов является возникающее напряжение между местным населением и мигрантами.
Серьезным изменениям подверглись механизмы реализации федеральной этнической политики: было решено завершить в 2004 году реализацию Федеральной программы толерантности, рассчитанной и на 2005 год, не выдерживалось финансирование федеральной программы "Культура России (2001 - 2005 годы)", в которой имеется раздел «Культурные основы федерализма, национальной и региональной политики».
Федеральные власти, отстранившись от проведения этнической политики, сбросили ответственность на региональные власти. В экстренных ситуациях реакция на события, способные спровоцировать дестабилизацию социально-политической обстановки была адекватна: превентивные выступления первых лиц государства после теракта в московском метрополитене (февраль 2004 года), взрывов самолетов (август 2004 года) и событий в Беслане (сентябрь 2004 года) с целью сдержать выплеск эмоций против чеченцев, выступление Президента в январе 2005 г., высказавшегося против антисемитизма и косвенно осудившего «Письмо 19» и «Письмо 500», корректный выход из ситуации, вызванной попыткой амнистии полковника Буданова.
Однако создается впечатление, что разворот национальной политики не был случайным: заняв позицию отстранения, власти смогли стать более активным трейдером на рынке «аккуратного национализма», по выражению Г.Павловского. Соблюдая приличия и декорум, впрочем - примечательно, что наиболее оперативно и резко среагировал на «Письмо 19» российский МИД.
Этим объясняются многие шаги федеральных органов: предоставление возможности националистической пропаганды, противоречащей действующему законодательству, на центральных государственных каналах (программы с участием А.Макашова, Д.Рогозина, В.Жириновского, А.Ткачева и др.), отсутствие адекватной реакции прокуратуры; несоразмерность сроков заключения, на которых настаивало обвинение по делам Заремы Мужахоевой с одной стороны, «делу Ульмана» и «делу Буданова» - с другой; позорные решения по судебным делам, явно подпадающим под действие 282 статьи УК (март 2006); инициатива Генпрокурора В.Ф.Устинова о «контрзахватах» родственников террористов и «упрощенном судопроизводстве» по делам о терроризме; потворство Минобразования конкурсу школьных сочинений, организованному НДПР и пропагандирующему шовинистические идеи; не эффективность правоприменения действующего законодательства, особенно по отношению к СМИ; официальная позиция преуменьшения распространенности экстремистских и ксенофобских сайтов в Рунете17.
Игра федерального центра на «патриотическом» поле («проект «Родина») не прошли незамеченным на местах: в большинстве прошедших в регионах в 2004-2005 гг. выборах в органы государственной власти и местного самоуправления активно использовались ксенофобские лозунги, представители властей пытались эксплуатировать настроения масс.
Национальная и миграционная политика региональных властей
В сфере миграционной политики федеральные власти выстроили вертикаль, дающую возможность пресечения всяких поползновений субъектов Федерации на самостоятельную миграционную политику. Это было достигнуто несколькими путями. Во-первых, федеральные власти инициировали расторжение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти субъектов Федерации - в некоторых из них оговаривалось разграничение компетенции Москвы и региона в области миграционной политики, а также межнациональных отношений.
Во-вторых, в рамках кампании по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным, большинство законов и подзаконных актов субъектов Федерации, регламентирующие права мигрантов, регистрацию проживания и пребывания, правовое положение иностранцев и использования иностранной рабочей силы приведены в соответствие с Конституцией и законами Российской Федерации. Свою роль сыграло и принятие федерального закона о правовом положении иностранных граждан, отменившего действие соответствующих региональных нормативных правовых актов.
Ушли в прошлое времена, когда российские регионы в своем миграционном нормотворчестве в массовом порядке нарушали Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство. Сегодня это - прерогатива немногих: пожалуй, только Краснодарский и Ставропольский края позволяют себе играть в «кошки-мышки» с федеральным центром, каждые два-три года принимая законы, противоречащие федеральному законодательству, затем постепенно их выхолащивая и принимая новые, опять же противоречащие законодательству, с последующей повторяющейся процедурой18.
В-третьих, в рамках кампании по изменению бюджетных взаимоотношений, нормативное правовое регулирование и обеспечение финансовыми ресурсами миграционной политики стали прерогативой федерального центра19.
Самым болезненным шагом для регионов стали меры, лишившие их доступа к финансам федерального бюджета. После того, как Федеральная миграционная программа прекратила свое существование, регионы лишились важнейшего источника финансового обеспечения региональных миграционных программ, в рамках которых решали проблемы напряженности между местным населением и мигрантами.20
Сегодня проводить самостоятельную миграционную политику могут себе позволить отдельные регионы: Москва, Пензенская, Челябинская, Читинская области, реализовывавшие свои миграционные программы в 2004 году. (Интересен опыт Свердловской области, где летом 2004 г. власти пошли на создание Миграционного центра, призванного помочь трудовым мигрантам из стран СНГ и российским работодателям найти друг друга, оказать содействие в оформлении всех необходимых документов, создать гастарбайтерам соответствующие бытовые условия).
Иная ситуация сложилась в сфере национальной политики. Расторжение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий не столь кардинально отразились на компетенции субъектов Федерации: защита прав национальных меньшинств, малочисленных этнических общностей отнесены Конституцией к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.21 За регионами закреплено право нормативного правового регулирования и финансирования национальной политики совместно с федеральным центром.22
Самоустранение федерального центра, отдавшего вопросы национальной политики на откуп регионам, рост ксенофобий и этнофобий, трансформация миграционной политики стали важными факторами, подталкивающими субъекты Федерации к активизации национальной политики. Однако важнейшим мотивом обращения региональных властей к вопросам национальной политики является их ответственность за положение на местах.
Основной задачей региональных властей является сохранение социально-политической стабильности. Но пути к этой стабильности чрезвычайно различаются. В регионах сформировались четыре модели политики к меньшинствам: политика отчужденности (власти таких регионов полагают, что сама постановка вопроса о проблемах национальных, этнических меньшинств, провоцирует межэтническую напряженность); политика конфронтации с отдельными меньшинствами; политика балансирования, компромисса между общественным мнением, настроенным против меньшинств и защитой их прав; политика конструктивного сотрудничества с этническими меньшинствами.
В субъектах Федерации накоплен большой позитивный опыт проведения национальной политики 23. Региональная национальная политика реализуется даже в тех субъектах, где избегают ее артикулировать: нет территории, власти которой не воспользовались и не поддержали национальный праздник или иную акцию, интерпретируя ее как прекрасный информационный повод заявить о себе.
Национальные праздники, фестивали и дни национальных культур, юбилеи, выступления национальных ансамблей, иные мероприятия в которых задействован административный ресурс и/или бюджетные средства впечатляют: в некоторых регионах создается впечатление сплошного чередования национальных празднеств24. Фольклорно-культурная компонента национальной политики и по сей день является основной в ряде регионов.
Однако в большинстве субъектов Федерации ширится осознание, что основа национальной политики не в ней: в регионах все больше внимания уделяют конкретным и крайне болезненным проблемам национального образования, поддержки языков меньшинств, поддержки национальных СМИ, организаций меньшинств, формированию установок толерантности.
Основным инструментом агрегации целей, задач, приоритетов и механизмов реализации этнорегиональной политики стали региональные программы национальной политики.
В регионах разрабатываются и реализуются два типа программ национальной политики: комплексные региональные программы, охватывающие все сферы национальной политики и специальные региональные программы, ориентированные на определенные сферы.
Наиболее эффективным инструментом реализации этнорегиональной политики стали комплексные целевые региональные программы национальной политики, охватывающие все сферы национальной политики, являются. Такие программы позволяют сконцентрировать финансовые средства из различных источников, облегчают координацию усилий различных ведомств исполнительной власти, органов государственной власти, местного самоуправления и НПО. В рамках названных программ легче наладить контроль и транспарентность расходования средств, оперативно вносить коррективы.
Позитивный опыт проведения национальной политики в регионах впечатляет: имеются прекрасные наработки нормативной базы политики, инструментального, институционального и финансового ее обеспечения, накоплен опыт обеспечения взаимодействия структур исполнительной власти, ее конструктивного сотрудничества с организациями “третьего сектора”. Примечательно, что кардинальные сдвиги в национальной политике на местах достигались, когда объединялись усилия энтузиастов во властных структурах и НПО.
Регионы интенсивно перенимают накопленный опыт: принимают концепции и программы национальной политики, укрепляют структуры исполнительной власти, создают консультативные советы по национальной политике с участием представителей меньшинств, межнациональные центры (Дома дружбы), разворачивают мониторинг межнациональных отношений и их освещения в СМИ, учреждают пост Уполномоченного по правам человека, оказывают поддержку национальным культурам, национальному образованию, СМИ на языках меньшинств.
Наиболее приметные успехи достигнуты в регионах, взявших курс на конструктивное сотрудничество с меньшинствами. Как правило, это экономически сильные регионы с устойчивыми либеральными традициями, развитым "третьим сектором". Огромное значение играет опыт проведения и преемственность национальной политики (в части отработки процедур согласования интересов и принятия решений, реализации программ, и финансирования). Регионы, начавшие этот процесс в начале 1990-х гг., и сегодня являются территориями с наиболее продвинутой политикой - Пермская, Коми, Самарская, Саратовская, Оренбургская и др.
Наименее проработана национальная политика в регионах, избравших политику отчужденности и полагающих, что сама постановка вопроса о национальных проблемах провоцирует межэтническую напряженность - Воронежская, Тульская, Иркутская, Нижегородская области, другие регионы Центральной России.
Абсолютно не впечатляет политика регионов, определяющих лицо федеральной национальной политики: Татарстана, Башкирии и Московской области, Москвы - в силу особенностей процедур принятия решения, закрытости бюджетов и непоследовательности. (Успехи Москвы - следствие значительных средств, выделяемых на эти цели, эффективность расходования которых весьма сомнительна).
Немаловажное значение приобретает решимость властей проводить конструктивную национальную политику, четко отслеживая ситуацию и пресекая грядущие вызовы, одновременно формируя соответствующее общественное мнение. Успехи Волгоградской области, Ставропольского края в последние годы особенно диссонируют с провалами политики в Воронежской, Тульской областях, еще несколько лет назад стоящих на сходных исходных позициях. (В Тульской области на поддержку областных фестивалей национальных культур предполагалось в 2004 году выделить 9 тысяч рублей (!), при том, что это единственное мероприятие в сфере национальной политики, в Воронежской не удалось обнаружить никаких ее следов). Наметились сдвиги в Петербурге: в 2004 г. городским бюджетом предусмотрены расходы на поддержку национально-культурных автономий, создан Консультативный совет по делам национально-культурных объединений при правительстве Санкт-Петербурга, в третьем чтении принят проект закона "О межнациональных отношениях в Санкт-Петербурге".
К сожалению, курс на конструктивную национальную политику в регионах не стал необратимым. Для многих субъектов в минувшем году была характерна непоследовательность политики: отказом от транспарентности принятия решений, размыванием функций и ликвидацией структур, ответственных за проведение национальной политики, отказом от прозрачности финансирования, снижением финансовой дисциплины и др. В той или иной мере эти тенденции были характерны для Адыгеи, Татарстана, Коми, Ставропольского края, Астраханской, Московской, Оренбургской, Нижегородской, Свердловской областей. В Коми, например, в конце 2003 г. республиканский Миннац объединен с Минкультуры, утратила силу Концепция национальной политики, ликвидирован Координационный совет по делам национальностей при Президенте РК.
В большинстве регионов сегодня знают, как встраивать этнорегиональную политику в социально-экономическую и политическую проблематику региона, как ее реализовывать. Возможно, главное сегодня - научиться ее тонкой настройке: насущной становится не только задача осмысления и обобщения накопленного опыта, но и осознания грядущих вызовов и угроз.