Автор работы: Пользователь скрыл имя, 11 Января 2015 в 14:50, доклад
Миграция является неотъемлемой компонентой глобализации, прямым следствием масштабных перемещений мигрантов становится все возрастающее этно-культурное и этно-конфессиональное разнообразие общества. Оборотной стороной этнической эрозии локальных социумов является возникающее напряжение между местным населением и мигрантами.
Представления властей и населения о миграционных процессах и возможностях их регулирования во многом базируются на опыте советского периода. Закрытость советского общества, отсутствие укоренившихся традиций иммиграции в России последних полутора столетий, сказываются сегодня на отношении к мигрантам со стороны принимающего населения, самой тональности российских дискурсов о миграционной политике, в которых преобладают алармистские настроения.
Советским опытом навеяны и устоявшиеся представления о действенности административных мер, механизмов и инструментов, работавших в другое время, и постсоветский синдром доминирования политических и административных соображений над экономическими, предпочтение, отдаваемое решению конъюнктурных задач в ущерб долгосрочным.
Среди специалистов и практиков распространены представления о жесткой экономической детерминированности миграционных процессов, о мотивации к миграции с позиций рационального выбора индивидуума. Недооценка социальных факторов принятия решения об эмиграции, новых условий развития экономики России, формирующей устойчивый спрос на иммигрантский труд, сочетается с преувеличением возможностей регулирования миграционных потоков.
Независимо от избранного курса иммиграционной политики, центральным ее моментом становится политика адаптации и интеграции мигрантов. Отсутствие интеграционной политики, усугубляемое непониманием и противодействием принимающего населения интеграции мигрантов, играют важнейшую роль в неэффективности миграционной политики. Без ясной и понятной политики интеграции, приемлемой и для принимающего населения, и для иммигрантов, не удастся снять напряжение в обществе.
Конструирование эффективной политики интеграции, являющейся ключевым и, одновременно, наиболее уязвимым звеном политики в отношении иммигрантов, становится социально значимой проблемой, выходящей за рамки собственно иммиграционной политики. Потребуются не только определенные материальные и финансовые издержки для реализации комплекса мер по социальной адаптации иммигрантов и членов их семей (в первую очередь, в сфере языка, образования), но и повышение действенности борьбы с дискриминацией, что становится важным условием социальной адаптации мигрантов, перевода части социокультурных различий между мигрантами и принимающим населением из разряда «значимых» в «незначимые», повышения социальной мобильности иноэтничных мигрантов.
При артикуляции целей, задач и приоритетов политики интеграции, разработке ее инструментов и механизмов, придется учитывать различия в стратегиях адаптации представителей разных этнических групп мигрантов к принимающему сообществу, их возможности к интеграции (интеграционный потенциал). При разработке механизмов интеграции следует учитывать и все возрастающую социокультурную дистанцию между гражданами государств СНГ, обусловленную увеличивающимся разрывом в функционировании национальных социальных и политических институтов, дифференциацией социальных практик, сужением возможностей межгосударственных социокультурных коммуникаций. Различия в стандартах социального поведения, нормах и ценностях будут возрастать с каждой новой генерацией иммигрантов, прибывающих в Россию.
При формировании и реализации миграционной политики крайне важен социокультурный и политический контекст, т.к. миграционная политика имеет специфику, отличающую ее от политики в других социальных сферах. Напрямую не затрагивающая непосредственных интересов граждан, миграционная политика имеет тенденцию быть подверженной политической конъюнктуре, игнорирующей среднесрочные и долгосрочные вызовы и угрозы социально-политической стабильности.
Для того чтобы оградить политику в области миграции от популистских политических требований, необходимы общественные дебаты, социальный диалог, координация интересов и усилий всех секторов общества, способные привести к социальному консенсусу относительно целей, задач и приоритетов миграционной политики.
В то же время стоящие перед страной вызовы слишком серьезны, чтобы оттягивать непопулярные решения. Выбор стратегий достаточно ограничен: социальная стабильность в краткосрочной перспективе, при возрастающих угрозах социально-экономического, политического и демографического развития на перспективу, либо попытка найти адекватные ответы перспективным вызовам, сопровождающихся ростом социальной напряженности.
Государственные интересы, не позволяющие не учитывать данное обстоятельство, диктуют необходимость проведения сбалансированной миграционной политики, которая, не игнорируя текущие проблемы социального самочувствия россиян, была бы нацелена на решение стратегических задач России.
Миграционная и национальная политика федеральных властей
Учитывая общественные настроения, для федеральных властей было бы равносильно самоубийству провозглашение активной иммиграционной политики и действенному противодействию ксенофобиям. Столкнувшись с дилеммой выбора между позицией реформаторов (настаивающих на политике привлечения иммигрантов исходя из стратегических задач политического, социального и экономического развития России - сдерживания депопуляции, обеспечения трудовых ресурсов и других) и позицией консерваторов (исходящих из изоляционистской ориентации на русское/православное культурное ядро и настаивающих на жесткой миграционной политике), власти пошли нетривиальным путем. Их выбором стала централизация и ужесточение иммиграционной политики, сопровождавшаяся децентрализацией национальной (этнической) политики.
Продекларировав ответственность за иммиграционную политику, федеральный центр самоустранился из сферы этнической политики, возложив ответственность за плачевное состояние дел на региональные власти.
В последние годы произошло завершение централизации миграционной политики и децентрализации национальной политики.
Федеральные власти особое внимание уделяли выстраиванию жесткой вертикали, должной адекватно воспринимать и транслировать президентские установки Президента на миграционную политику. Во всех выступлениях Президента красной нитью проходит идея борьбы с незаконной миграцией, как ключевой проблемой миграционной политики. (Лишь год назад обозначился разворот курса миграционной политики, однако изменившаяся риторика не получила пока реального воплощения ни в законодательстве, ни в практике).
Трансформация миграционной политики в минувшие годы затронула все ее компоненты: законодательную базу, организационное, институциональное и финансовое обеспечение.
Застолбив курс на борьбу с незаконной миграцией Концепцией регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (2003), власти сочли возможным распустить Межведомственную группу В.Иванова, сыгравшую решающую роль в переориентации миграционной политики на борьбу с незаконной миграцией. Отпала нужда и в координационном органе с участием представителей законодательной власти, регионов, специалистов и правозащитников - в апреле ликвидирована Правительственная комиссия по миграционной политике. 2004 году предстояло стать годом точной настройки и корректировки инструментов миграционной политики в рамках определенного курса.
Законодательная база в 2004 г. подвергалась коррекциям, вводившим или ужесточавшим ответственность за нарушение действующего законодательства: в конце 2004 г. Уголовный кодекс РФ дополнен статьей 322.1 «Организация незаконной миграции», были ужесточены наказания за нарушения иммиграционных правил, за нарушение правил пребывания (проживания) иностранных граждан или лиц без гражданства, правил привлечения и использования иностранных работников, незаконной трудовой деятельности в Российской Федерации (новая редакция статей 18.8-18.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях).
Существенной реорганизации подверглась миграционная служба, отныне относящаяся к ведомствам, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации10. Президент определяет функции такого федерального органа исполнительной власти11. Отныне миграционная политика - политика Президента.
После формирования нового Правительства, Федеральная миграционная служба была преобразована, став федеральным органом исполнительной власти, подведомственным МВД России. Функции ФМС России были расширены в связи с передачей ей паспортно-визовой службы12. (Осмысление новых функций было не всегда адекватно: в одном из интервью бывший руководитель ФМС А.Черненко среди задач, стоящих перед ведомством, неожиданно называет "вооружение личного состава, проходящего службу в "горячих точках"13).
Были предприняты попытки активизации многостороннего и двухстороннего сотрудничества в рамках СНГ: в апреле 2004 г. ратифицирована Конвенция ООН и Протокол против незаконного ввоза мигрантов, в июне 2004 г., на Совете министров МВД государств СНГ, принято решение о создании программы в рамках СНГ по противодействию нелегальной миграции на 2005 - 2007 годы, в сентябре подписана Концепция сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции. Сотрудничество в борьбе с нелегальной миграцией декларируется в подписанном в январе Договоре с Казахстаном, инициируются переговоры о заключении соглашения о реадмиссии с Азербайджаном.
Не только специалисты, но и работники ФМС считают - важнейшие задачи иммиграционной политики лежат в другой плоскости - увязке проблем миграции с задачами социально-экономического и демографического развития России, четкой проработке приоритетов и задач миграционной политики. Отсутствие стратегии миграционной политики, ее неадекватность демографическим и экономическим реалиям, отсутствие и ненадежность/недостоверность информации, необходимой для принятия управленческих решений - вот первоочередные задачи, требующие безотлагательного решения14..
Зависимость ФМС России от позиции Президента, несамостоятельность - как родовое свойство силового ведомства - откровенно проявились в истории с изменением режима регистрации пребывания. Рвение, с которым руководство ведомства поменяло позицию на 180 градусов, в одночасье став ярым сторонником либерализации регистрации пребывания после того, как Президент озвучил эту идею в отношении граждан Украины, заставляет задуматься о наличии позиции как таковой. (История с регистрацией пребывания граждан Украины в очередной раз продемонстрировала: миграционная политика является значимым внешнеполитическим ресурсом.. Введение (или угроза введения) визового режима, натурализация граждан непризнанных государств, инициация переговоров о реадмиссии, проведение съездов граждан других государств накануне выборов в этих странах, стали обыденными инструментами внешней политики России на постсоветском пространстве 15).
Ситуация, сложившаяся в связи с инициативой Президента, возмутила законодателей, справедливо усмотревших дискриминацию российских граждан. Постановлением Правительства в декабре 2004 г. внесены изменения в действующие Правила регистрации - россияне получили право не регистрировать пребывание в течение 90 суток. И это - наиболее значимое позитивное изменение в миграционной политике последних лет.
Не исключено, что конъюнктурное решение о либерализации режима пребывания граждан Украины в России стало отправной точкой разворота миграционной политики Российской Федерации: распространение аналогичного режима на российских граждан продемонстрировало замшелость и неэффективность норм, действенных в другое время и другом обществе. Мир не перевернулся - и в марте 2005 года Президент меняет тональность выступлений.
Если в сфере миграционной политики федеральные власти центральное внимание уделяли выстраиванию жесткой вертикали, должной адекватно воспринимать, транслировать и реализовывать президентские установки, совершенно иные процессы шли в сфере этнической (национальной) политики. Федеральная власть взяла курс на децентрализацию национальной политики, самоустранившись от ее разработки, реализации и сбрасывая ответственность на регионы.
Во-первых, после реорганизации Правительства, была ликвидирована должность министра без портфеля, занимаемая В.Ю.Зориным, курировавшим вопросы национальной политики. Несмотря на малочисленный аппарат, отсутствие финансовых возможностей, на В.Ю.Зорина была возложена важнейшая функция координации деятельности органов государственной власти в этой сфере. (В.Ю.Зорин возглавлял Правительственную комиссию по миграционной политике, Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Правительстве, Межведомственную комиссию по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничениями их права на выезд из Российской Федерации, фактически руководил Комиссией по вопросам религиозных объединений при Правительстве и др.; все они отныне упразднены).
Была сделана попытка свести все проблемы национальной политики к проблемам культуры: вопросы национальной политики были отнесены к компетенции Министерства культуры и массовых коммуникаций. Что было уже чересчур и в январе 2005 г. эти вопросы были изъяты из ведения Минкультуры и переданы в Министерство регионального развития. На последнее возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере «государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации». Только после этого у Минрегиона России появились правовые основания вплотную заняться вопросами национальной политики - почти год потерян впустую. Во-вторых, потеря управляемости сопровождалась нарастанием проблем в области законодательного обеспечения национальной политики, достаточно слабо проработанном16. Полностью прекратилась работа по корректировке Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, принятой в 1996 г. и безнадежно устаревшей. Было существенно откорректировано действующее законодательство: в результате изменений и дополнений в законе «О национально-культурной автономии», внесенных в августе 2004 г., федеральные власти освободилось от обязательств по финансовой поддержке НКА. Активизировалась борьба за спорный и неоднозначный проект закона «О русском народе», а после того, как законопроект был отклонен в первом чтении, - за проект закона «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации», столь же неоднозначный.