Право природопользования как экологическое правоотношение

1. ПРАВО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ КАК ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВООТНОШЕНИЕ.

1. Правовое регулирование природопользования

К настоящему времени приняты  системообразующие законы по всем основным природным ресурсам:

• Земельный кодекс (25.10.2001, N 136-ФЗ)
• Водный кодекс Российской Федерации (18.10.95, N 167-ФЗ);
• Лесной кодекс Российской Федерации (29.01.97, N 22-ФЗ);
• Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (31.07.98, N 155-ФЗ);
• Федеральный закон "0б исключительной экономической зоне Российской Федерации" (17.12. 98, N 191-ФЗ).
• Федеральный закон "О континентальном шельфе" (25.10.95, N 187-ФЗ).

Однако пока отсутствует  кодификация законодательства в  области природопользования, трудно в полной мере оценить результаты этой работы.

Можно отметить только одну из тенденций настоящего этапа - стремление способствовать динамичности природопользования, т.е. облегчить субъектам права вступление в отношения природопользования путем более четкого и детального закрепления в законах процедуры получения прав на леса, воды, недра.

Крупнейшими законодательными актами, принятыми в сфере природопользования, являются Водный и Лесной кодексы.

В Водном кодексе впервые  в качестве предмета правового регулирования наряду с земельными и лесными отношениями получила официальное признание категория "водные отношения". Следует отметить, что в отличие от земли, которая в качестве объекта правовых отношений выступает как однородная категория, воды характеризуются большим разнообразием видовых различий. Поэтому в Водном кодексе в качестве объекта правового регулирования принят "водный объект", который символизирует тот или иной конкретный предмет правовых отношений.

Вместе с тем Кодекс оставил нерешенными целый ряд  других важных для практики проблем. Например, не до конца решен вопрос о пределах площади земель берегов  водных объектов, которые должны признаваться составной частью водных объектов. Это не позволяет сказать, до каких пределов водопользователь может рассматривать дно и берега составными частями поверхностных вод объектов и до каких пределов горные породы могут признаваться частями единых водных объектов и объектами права водопользования.

Лесной кодекс в этом отношении  пошел гораздо дальше действовав-ших до него Основ лесного законодательства Российской Федерации. Прежде всего, в Кодексе закреплено право на свободное распоряжение принадлежащей им собственностью, если это не ухудшает состояния лесов и земель лесного фонда, не наносит вред окружающей природной среде, а также не нарушает права и законные интересы других лиц. Вмешательство органов государственной власти в деятельность лесопользователей по использованию участков лесного фонда и участков, не входящих в лесной фонд, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством.

Кодекс внес существенные изменения в положение сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Если, например, согласно Основам лесного законодательства Российской Федерации участки лесного фонда, ранее переданные колхозам в бессрочное пользование, а также закрепленные за совхозами, признавались находящимися во владении этих и других сельскохозяйственных формирований, причем понятие "владение" трактовалось как понятие управленческое, подразумевающее фактически не владельца данного участка лесного фонда, а его функции, которые именовались функциями по управлению лесным фондом, то, согласно Лесному кодексу, эти участки лесного фонда переходят в пользование, т.е. управленческая категория "владение" заменяется вещной - "пользование".

Точно так же, как в  Водном кодексе, в Лесном кодексе  предусмотрено существование в  лесной сфере соответственно лесных сервитутов (статья 9), т.е. прав ограниченного  пользования участками лесного  фонда и не входящих в лесной фонд лесов.

Однако из текста Кодекса  остается все же неясно, сохранится ли за сельско-хозяйственными товаропроизводителями хотя бы частично функция владения участками леса, а если не сохранится, то кто будет ее выполнять? Будут ли сельскохозяйственные товаропроизводители осуществлять использование участков лесного фонда сами или по аналогии с Основами лесного законодательства Российской Федерации такая деятельность будет поручаться другим пользователям?

Неясными остаются и права  крестьянских (фермерских) хозяйств на лесной фонд. Согласно Основам лесного  законодательства Российской Федерации лесной фонд находился во владении сельскохозяйственных формирований. В Лесном кодексе формулировки изменены, и речь идет уже об участках лесного фонда, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций (а не сельскохозяйственных формирований). Возникает вопрос, можно ли отнести новую формулировку и к крестьянским (фермерским) хозяйствам?

Не в полной мере урегулированы  Кодексом права собственности и  на при-родные объекты. В частности, нет четкого решения проблемы соотношения государственного управления природными ресурсами и права государственной собственности.

Неурегулированными остались и некоторые важные вопросы, связанные с государственной собственностью на природные ресурсы. Двойственность субъектов государственной собственности на природные ресурсы предполагает необходимость разграничения объектов права собственности. Но не все природные объекты можно рассматривать в качестве объектов прав собственности. К таким объектам можно отнести, например, атмосферный воздух или микроэлементы.

Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" закрепил принципы ведения экономической деятельности в пределах 200-мильной исключительной экономической зоны (ИЭЗ). Причем условия допуска российских и иностранных лиц к экономической деятельности в пределах ИЭЗ рассматриваются в нем как административно-правовой порядок, в соответствии с которым нарушение условий деятельности в ИЭЗ влечет за собой административную ответственность. Если нарушение административного порядка допускается регулирующими органами (нарушение правил выдачи лицензий), возникает ответственность должностных лиц или ответственность самого государства, нарушающего условия международных договоров, заключаемых в связи с использованием живых и неживых ресурсов ИЭЗ. Если административный порядок нарушают заявители, допущенные к экономической деятельности, они несут административно-правовую ответ-ственность в форме, предписанной законом.

Наряду с административной ответственностью закон предусматривает  воз-можность возмещения нанесенного ущерба. В частности, норма, лежащая в основе регулирования экономической деятельности в границах ИЭЗ, сформулирована в статье 5 закона. Это норма распространяет суверенитет Российской Федерации "на живые и неживые ресурсы в исключительной экономической зоне и на все виды деятельности по экономической разведке и разработке исключительной экономической зоны". Именно на этой основе возникает право государства определять условия для осуществления экономической деятельности частными лицами, а также решать вопросы либерализации режима деятельности и обеспечения свободного доступа иностранных предпринимателей на российский рынок (включая ИЭЗ).

Рассматривая результаты нормотворческой работы в сфере  регулирования природопользования, следует отметить два крупных шага в регулировании землепользования.

Во-первых, это принятие Земельного кадастра (02.01.2000, N 28-ФЗ), что позволило  обеспечить нормативно-правовую базу землеустройства и оценки земель как инструментов управления земельными ресурсами, а также правовую основу деятельности федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное  управление земельными ресурсами и  его территориальных органов.

Остаются неурегулированными ряд важных вопросов, регламентирующих земельные отношения. Прежде всего это касается закона о плате за землю. Практика применения законодательства о плате за землю показала, что ставки земельного налога целесообразно определять не только по показателям кадастровой оценки угодий, но и по экономическому фактору. Кроме этого, нужны законопроекты о землеустройстве, мониторинге земли, об аренде земли, о государственных и муниципальных землях и другие.

Во-вторых, принятие Земельного кодекса (2001), что позволило ввести зе-мельные отношения в общие для всей Российской Федерации рамки.

Одновременно с Земельным  кодексом вводится в действие глава 17 Гражданского кодекса "Право собственности  и другие вещные права на землю".

Одним из пробелов земельного законодательства является отсутствие правового механизма разграничения  земель, находящихся в государственной  собственности. Законодательство Российской Федерации, провозгласив возможность существования разных форм собственности на землю, необходимость разграничения государственной собственности и установления порядка правового регулирования складывающихся в связи с этим отношений федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, до сих пор не установило правовой механизм приватизации государственных земель.

К настоящему времени сформирована достаточно развитая законодательная база регулирования экологических проблем. Ее основу составляют:

Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 19.12.91, N 2060-1) и  федеральные законы:

"Об охране окружающей  среды" (10.01.2002, N 7-ФЗ);

"Об экологической экспертизе" (19.07.95, N 174-ФЗ);

"О внесении изменений  в статью 13 Федерального закона "Об  экологической экспертизе" (15.04.98, N 65-ФЗ);

"Об отходах производства  и потребления" (24.06.98, N 89-ФЗ);

"О гидрометеорологической  службе" (19.07.98, N 113-ФЗ);

"Об охране озера  Байкал" (01.05.99, N 94-ФЗ);

"Об охране атмосферного  воздуха" (04.05.99, N 96-ФЗ);

"О промышленной безопасности  опасных производственных объектов" (20.06.97, N 116-ФЗ);

"О безопасности гидротехнических  сооружений" (23.06.97, N 117-ФЗ).

Кроме того, в рамках согласительных процедур продолжается работа над проектами  законов:

"О питьевой воде  и питьевом водоснабжении";

"О государственных  целевых бюджетных фондах восстановления  и охраны водных объектов в  Российской Федерации".

В частности, значительный прогресс достигнут в сфере экологического страхования, являющейся одним из важных механизмов сбалансированного подхода к природопользованию, обеспечения безопасности в этой сфере.

Так, с вводом в действие федеральных законов "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и "О безопасности гидротехнических сооружений" был частично устранен пробел в части формирования механизмов возмещения вреда окружающей природной среде. В частности, статьей 15 Закона Российской Федерации "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" определено, что "организация, эксплуатирующая опасный производственной объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производствен-ном объекте". В статье 15 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" указывается, что "риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения, подлежит обязательному страхованию на время строительства и эксплуатации гидротехнического сооружения".

Вместе с тем ряд  принятых правовых актов в сфере  экологического законодательства не соответствует происходящим в обществе изменениям политического, экономического и правового характера и требует существенной корректировки с учетом практики их применения.

Кроме того, создание законодательных  актов не имеет пока достаточно цельной, научно обоснованной базы. В связи  с этим представляется необходимым разработать концепцию развития экологического законодательства России, в которой определить цели, задачи, принципы и этапы его формирования, критерии, позволяющие определить последовательность принятия законодательных актов.

Такая система нормативных  правовых актов призвана:

ликвидировать существующие пробелы в правовом регулировании  экологических отношений на законодательном  уровне;

отладить механизм эффективной  реализации экологического законодатель-ства с помощью правовых, организационных, экономических, идеологиче-ских способов воздействия на участников экологических отношений;

четко разграничить сферы  правового регулирования экологических  отношений между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации;

подготовить нормативную  базу для поэтапной кодификации  экологического законодательства;