Муниципальное управление состоянием окружающей сркеды

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и  охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей  отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана  с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.

В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения  эффективности общественного, производственного  и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основа сотрудничества — единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и государственного управления.

В масштабах государства  наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное  управление пpиpoдопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Государственное управление в области природопользования и краны окружающей среды — составная часть государственного правления в целом.

Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов  в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов — гражданин, организация (предприниматель) и государство — государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего, с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимаются способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы делятся на административные (прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).

С учетом роли государственного управления в данной области в  сравнении с другими видами управления его содержание наиболее широко.

Управление  использованием и охраной недр также  осуществлять с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых. Разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций организации государственного управления природопользованием и охраной природы как принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия права окружающей среды в целом.

Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.1

Особенность управления природопользованием и охраной  окружающей среды органами общей  компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, — развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

К органам общей  компетенции, осуществляющим государственное  управление использованием и охраной  природных ресурсов, относятся:

• Федеральное Собрание РФ;

• Президент  России;

• Правительство  России;

• администрация  субъектов РФ;

• органы местной  администрации.1

Правительство РФ уделяет значительное внимание проблемам  сохранения и улучшения качества воды больших и малых водных объектов. Начиная с 2007 года (с момента передачи полномочий) на расчистку малых рек области выделялись средства из федерального бюджета: в 2007 году - 7,3, в 2008 году - 10,2, в 2009 году - 16,9 миллиона рублей.2

Федеральные средства, направляемые в субъекты, являются частью средств водопользователей, которые вносят плату за пользование водными объектами. В то же время, как отметили в управлении охраны окружающей среды и природопользования, в 2007 году от плательщиков нашего региона плата за пользование водными объектами в федеральный бюджет не поступала, в 2008 году она составила всего 597 рублей (пятьсот девяносто семь рублей). В 2009 году сумма платежей достигла уже 3,7 миллиона рублей. Если же все водопользователи будут добросовестно выполнять свои обязательства, доходы бюджета составят около 37,5 миллиона рублей.

Таким образом, область получила сумму, значительно  превышающую поступления в федеральный  бюджет от плательщиков региона. Все  выделенные средства были направлены на расчистку малых рек.

При анализе  системы органов государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования общей компетенции принципиальным является вопрос: участвуют ли в этом процессе представительные органы? В соответствии с принципом разделения властей государственное управление возлагается на органы исполнительной власти. Ранее, когда вся власть принадлежала Советам народных депутатов, представительные органы осуществляли и управление охраной окружающей среды. Их участие в управлении было даже закреплено в Законе «Об охране окружающей природной среды».1

С учетом действия принципа разделения властей роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении природопользованием и охраной  окружающей среды минимальна. Она  сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды». Кроме того, на парламент возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, которые имеют косвенное отношение к рассматриваемой сфере. Причем в основном они принадлежат Государственной Думе. Контрольные полномочия Государственной Думы проявляются в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства России и решает вопрос о доверии Правительству России. С учетом того, что государственное финансирование охраны окружающей среды имеет решающее значение для достижения целей поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства при формировании бюджета — важная функция управления. Контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающимся охраны окружающей среды, относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания. На регулярной основе такой контроль от имени Федерального Собрания осуществляет специально созданный орган — Счетная палата.

Природоохранительная  деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.1

Управление  охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется как непосредственно Президентом РФ, так и структурами в его администрации. За время действия института президентства в России специальными структурами в администрации Президента были Советник Президента по вопросам экологии и охраны здоровья, Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета Безопасности РФ. Однако первая из названных структур упразднена.

Компетенция Правительства  РФ и правительств субъектов РФ в  сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами — как общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:2

• обеспечивает проведение в Российской Федерации  единой государственной политики в  области экологии;

• осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;

• проводит меры по обеспечению законности, осуществлению  экологических прав граждан и  др.

Правительство РФ:

• обеспечивает проведение единой государственной  политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

• принимает  меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

• организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

• координирует деятельность по предотвращению стихийных  бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Более подробно полномочия Правительства РФ регламентированы в Законе «Об охране окружающей среды», иных актах законодательства об окружающей среде. В частности, Правительство  РФ:1

• обеспечивает разработку и реализацию государственных  экологических программ;

• координирует деятельность министерств и ведомств на территории РФ в области охраны окружающей среды;

• устанавливает  порядок образования и использования  федерального внебюджетного экологического фонда;

• организует подготовку и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды;

• устанавливает  порядок разработки и утверждения  экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ  в окружающую природную среду, лимитов  использования природных ресурсов, размещения отходов;

• устанавливает  порядок определения платы и  ее предельных размеров за пользование  природными ресурсами, загрязнение  окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;

• принимает  решения об организации особо охраняемых природных территорий и объектов и включении их в природно-заповедный фонд Российской Федерации;

• организует систему  всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования граждан  и др.

Деятельность  органов общей компетенции в  области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.

Органы государственной  власти субъектов Российской Федерации:

- реализуют  государственную политику в области  охраны окружающей среды на  территории соответствующего субъекта  Российской Федерации и в этих целях создают подразделения по охране окружающей среды и государственной экспертизы условий окружающей среды как орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды, либо в составе органа исполнительной власти по охране окружающей среды субъекта Российской Федерации;

- разрабатывают  и принимают законы и иные  нормативные правовые акты субъекта  Российской Федерации об охране  окружающей среды;

- участвуют  в разработке и реализации  федеральных целевых программ  улучшения условий и охраны окружающей среды;

- разрабатывают  и утверждают территориальные  целевые программы улучшения  условий и охраны окружающей  среды, контролируют их выполнение;

- определяют  расходы на охрану окружающей  среды за счет средств бюджетов  субъектов Российской Федерации;

- передают в  случае необходимости органам местного самоуправления отдельные полномочия на государственное управление охраной окружающей среды на территориях муниципальных образований.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации  в области охраны окружающей среды