Экологическое законодательство

В законе Польши содержится развернутая характеристика общих  принципов охраны окружающей природной среды в Польше, соответствующих юридических понятий охраны, загрязнения и т. д. излагаются основные требования к экологическому управлению в области охраны и использования различных природных объектов . Далее в законе определяются практические шаги по реализации поставленных целей охраны окружающей природной среды, формулируются функции и компетенция хозяйственных и управленческих органов по охране и использованию окружающей среды, конкретизируются ограничения в природопользовании, излагаются требования к оборудованию, используемому в хозяйственной деятельности. Важное место в законе уделяется вопросам ответственности за ущерб, нанесенный окружающей природной среде, где главная роль отводится принципам платности за природопользование; подобные выплаты и штрафы образуют специальный фонд охраны окружающей среды. В законе подробно излагаются организационно-правовые вопросы охраны окружающей природной среды: создание органов охраны, государственных инспекций, местных и общественных организаций.

В законодательстве зарубежных государств большая роль принадлежит закреплению системы и компетенции государственных органов управления в области охраны природы.

В европейских государствах странах регулирование качества атмосферного воздуха осуществляется с различной степенью полноты. На характер режима этого природного объекта оказывают влияние: уровень развития промышленности, тяжелой индустрии, сельского хозяйства; уровень концентрации населения; климатические и географические факторы. В одних странах, в правовое определение понятия загрязнения атмосферы входят два вида воздуха: внутренний и внешний. Правовой режим внутреннего воздуха (рабочая среда помещений предприятий и. организаций) регулируется Кодексом о труде. Правилами санитарии и т. д., которые содержат иные требования к охране и санкции, чем Закон об охране атмосферного воздуха, вод и почв от загрязнений, либо Закон об охране природы. Загрязнение атмосферного воздуха по болгарскому закону квалифицируется как такое изменение состава воздуха, которое делает его опасным для здоровья населения или животных и для развития растительности. В Законе об охране атмосферного воздуха Польши сначала устанавливается принцип охраны: атмосферный воздух подлежит охране от загрязнений, тягостных для человека или оказывающих отрицательное воздействие на его здоровье, и только затем дается само понятие загрязнения воздуха, под которым подразумевается введение в атмосферный воздух веществ, которые могут вызвать превышение допустимых в атмосферном воздухе концентраций.

Другие дополнительные меры охраны - это снижение налоговых ставок или представление льготных государственных субсидий предприятиям, которые предпринимают активные меры по переоборудованию отопительных систем или капитальному строительству для ограничения вредного воздействия дыма и газа; принудительное отчуждение земли или выселение жителей из районов с сильно загрязненным воздухом. Предусмотрено изменение планов развития населенных пунктов (строительство более широких улиц с учетом направления постоянно дующих ветров, выделение специальных транспортных артерий для грузовых машин и др.), поощряется совершенствование автомобильных двигателей в целях уменьшения выхлопа вредных газов; запрещено использование определенных видов топлива в экологически опасных районах и др. В приложении к закону дается перечень и концентраций загрязняющих веществ, на основании которых предприятия должны уплачивать " экологические штрафы".

С точки зрения формирования понятия охраны окружающей природной  среды характерно указание в соответствующем японском законе: чтобы человек был здоров, чтобы обеспечивать высокое качество его жизни, необходимо предотвратить вредное воздействие таких факторов, как загрязнение воздуха, вод и почв, шума, вибрации, вредных испарений и т. д. Неотъемлемой частью окружающей среды в Японии считается флора и фауна, а также все те экологические системы, которые связаны с организациями и учреждениями, обеспечивающими оптимальное "экологическое" существование человека. Как видно, и в этой стране подход к окружающей среде, так сказать, расширенный, ориентированный на включение в "среду обитания человека" всего природного окружения (поэтому в Японии, например, нет отдельного закона об охране природы).

Во Франции наряду с формулированием общенациональной экологической проблемы в соответствующих постановлениях и актах указываются и общесоциальные пути ее решения. В качестве трех основных путей и средств названы: борьба со всеми видами загрязнения окружающей среды, снижение потребления природных ресурсов (подразумевается сокращение нерационального с экологической точки зрения потребления сырья), улучшение качества жизни самых широких слоев населения. Таким образом, во Франции подход к экологической проблеме имеет определенные "рамки". Это природные ресурсы, хозяйственная деятельность и качественное состояние окружающей среды.

Исторически сложилось  так, что в рассматриваемой группе стран именно консервативная охрана природы развивалась наиболее активно. Это был, так сказать, наиболее старый объект экологического регулирования. Законы об организации национальных парков, лесов, охране природных достопримечательностей принимаются еще в прошлом веке: так, более 100 лет назад в США был создан первый в мире Йеллоустоунский национальный парк. В настоящее время в США более 40 национальных парков, причем каждые 10 лет создаются еще около 5 новых парков и заповедных территорий. На тех территориях, где частная собственность на землю не препятствует изъятию отдельных территорий из хозяйственного оборота, этот процесс идет более активно. Так, на Аляске в конце 70-х годов создано девять новых заповедных территорий, а два существовавших ранее национальных парка значительно расширены. Новые заповедные территории района Аляски составляют около 130 тыс. км2, а общая площадь таких территорий в США с различными режимами охраны достигает 3%. Режим природных объектов на заповедных территориях привлекает внимание в буржуазных странах главным образом с точки зрения охраны земель. Во Франции предусмотрены самостоятельные виды правовых режимов для отдельных природных резерватов и комплексных охраняемых территорий.

В странах в качестве основных мер контроля загрязнений  предусмотрено введение налогов  и штрафов, налагаемых на природопользователей и загрязнителей окружающей среды. Так, в Германии недавно законодательно введена система налогообложения всех загрязняющих производств, в Нидерландах такая система функционирует уже на протяжении более четырех лет, во Франции - начиная с 60-х годов нынешнего столетия. Очевидно, что подобный налоговый "гнет" неминуемо скажется на конечной цене готовой продукции: введение подобной системы в Великобритании привело к тому, что расходы на очистные сооружения составляют в отдельных случаях до 50% производственных затрат.

В декабре 1970 г. в соответствии с Реорганизационным планом президента США было учреждено специальное правительственное ведомство — Агентство по охране окружающей среды (ЕРА), руководитель которого подчиняется непосредственно президенту страны. Новое агентство объединило все основные действовавшие до них и новые федеральные программы по борьбе с загрязнением воздуха и вод, по борьбе с радиацией и обработке твердых отходов, по борьбе с шумом и контролю токсичных веществ и т. д

Комплексный характер природоохранных  проблем налагает определенные обязанности  и на другие правительственные ведомства и учреждения. Так, кроме ЕРА, в США такие функции выполняют следующие ведомства правительства: Административно-бюджетное управление (вопросы финансирования национальных и отраслевых экологических программ). Министерство внутренних дел (консервативная охрана природы) , Национальное управление по освоению океана и атмосферы (включая метеослужбу и геодезические исследования). Министерство транспорта (охрана прибрежных морских вод). Министерство сельского хозяйства (регулирование использования пестицидов, предупреждение деградации земель) и другие ведомства.

Высшим координационным  органом программ охраны окружающей среды и природы в США является Президентский совет по качеству окружающей среды (далее Совет), который  подготавливает ежегодные отчеты-доклады президенту страны по соответствующим вопросам социальной экологии. После их рассмотрения президентом эти доклады направляются в американский Конгресс для разработки законодательных предложений. В Совет поступают от всех федеральных ведомств предварительные заключения о возможном воздействии мероприятий на качество окружающей среды для их обобщения. Совет координирует планы федеральных ведомств, оказывающих влияние на состояние природных объектов, контролирует деятельность всех существующих в стране систем наблюдения и контроля за состоянием окружающей среды; подготавливает рекомендации президенту по различным аспектам улучшения качества среды и т. д. В составе Совета около 60 высококвалифицированных специалистов — химиков, физиков, юристов, экономистов. За 10 лет существования Совета в США он превратился в важнейший орган экологического контроля. В последние годы значение Совета резко упало. Но вместе с тем в американском Конгрессе действует более 20 комитетов, анализирующих и подготавливающих предложения по экологическому регулированию.

В других странах (например, Франции) структура экологического регулирования строится по двухзвенной  системе — министерства и межведомственные управления охраны окружающей среды.

В правовых актах управления местных органов Франции состояние таких объектов, как воды, воздух и др., регулируется и нормами об охране природы, и об охране окружающей среды.

В некоторых странах  практикуется комплексный подход к  охране и контролю загрязнения объектов окружающей среды с позиций их использования. Например, в Великобритании, учитывая, что административно-территориальное деление страны не совпадает с бассейнами основных рек, был принят закон, предусматривающий, что местные органы должны координировать свою деятельность с бассейновыми инспекциями, путем консультаций и сотрудничества подготавливать совместные планы использования и управления качеством вод в бассейнах рек. Законом закрепляются за местными органами такие важные полномочия, как экологическая оценка водных ресурсов, контроль расхода воды и сброса сточных вод, осуществление программ мониторинга качества водных ресурсов. В стране создана национальная информационная система данных, базирующаяся на 7 водных регионах, и 40 станций сбора гидрометрических данных. Эта система позволяет местным органам вести учет количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов в каждом органе управления.

В Японии соответствующие  механизмы управления ориентированы  на разработку в первую очередь стандартов здоровья, дополненных ограничениями эмиссий для отдельных отраслей промышленности и видов производства. Для Японии характерны региональные (наряду с общенациональными) планы социально- экономического развития, учитывающие современные экологические императивы.

Экологическая политика Швеции ориентирована на разработку экологически чистых мало- и безотходных  производственно-технологических процессов  и оборудования, которые не только способствуют предотвращению, но и  гарантируют элиминацию антропогенных  воздействий и загрязнений атмосферы, вод, почв и других природных объектов. Основная цель экополитики Швеции - остановить дальнейшую деградацию качества окружающей среды, восстановить ее естественное состояние, но в достижении этой цели учитываются и экономические показатели национального развития через механизмы эффективности капиталовложений в экологические мероприятия. Так, загрязняющие производства (если при существующем уровне развития техники предотвратить загрязнение нельзя) должны располагаться только в тех районах страны, где отрицательное воздействие на природную среду будет наименьшим, а затраты и капиталовложения — наиболее эффективными.

В зависимости от методологии  подхода к экополитике в каждой стране меняются не только конкретные средства воздействия на природу, но и механизмы экологического управления. Например, в Канаде Министерство окружающей среды произвело оценку всех территорий "свободных" земель с тем, чтобы еще задолго до какого-либо антропогенного воздействия определить социальную значимость каждого района и предполагаемых в них видов хозяйственной деятельности. Такая предстроительная проверка считается специалистами весьма эффективным средством для тех стран, где значительные территории земель находятся еще в естественном состоянии, а бюджетные средства позволяют проводить столь дорогостоящие проверки.

В Великобритании неразработанных  земель практически не осталось, но процесс структурного планирования, воспринятый местными органами графств  в направлении создания комплексных  планов устройства территорий, предусматривает необходимость составления заявлений предпочтительного использования территорий фактического и потенциального фонда земель. Великобритании проводится изучение процессов оптимизации оценок воздействия на окружающую среду новых проектов развития с учетом положений законодательства о планировании землепользования. В частности, предусмотрены следующие категории земель: очень ценные или очень уязвимые в экологическом отношении; обычные и бросовые. Естественно, что в отношении первой категории земель применяются более жесткие меры анализа и контроля, чем в отношении всех других категорий.

Экологическая политика Франции в большей степени, чем  в других странах (не считая, пожалуй, США), связана с общими направлениями организационно- правового регулирования природоохранных проблем буржуазного государства.

Реализация принципа "загрязнитель платит" (ПЗП) привела, в значительной степени под давлением  стандартов ЕЭС, к разработке детальных  мер и средств взыскания с  загрязнителя различных видов платежей природопользования - своеобразной "экологической налоговой политики", как ее назвали во Франции в середине 70-х годов текущего столетия. Именно к этому периоду и относится формирование организационно-управленческих и правовых основ экологической политики Франции, особенно в отношении налогово-финансовых аспектов природоохранной деятельности, французские ученые считают, что экологическое регулирование в общественных отношениях по охране окружающей природной среды опосредовано целым рядом факторов, таких как трактовка социального понятия качества жизни, уровень экологического сознания и образования населения, адекватное отображение в текущем законодательстве объективных потребностей охраны среды обитания. Французские специалисты считают, что адекватной разработке экологической политики препятствует структурный консерватизм общественного сознания, особенно в сфере противоречивого развития экономики и задач охраны среды. Устранение экологического кризиса в капиталистических странах затрудняется тем, что меры по охране природы требуют высоких капиталовложений, не дающих прямой и непосредственной экономической отдачи, а широкое внедрение и реализация экологических требований предполагают радикальную перестройку всей структуры экономики и государственного управления в данной области.