Экологическая экспертиза

2.2.4 Виды  и типы экологической экспертизы

Виды и типы экологической экспертизы в законодательстве России [3, 4] определены два вида ЭЭ — государственная  и общественная. Что касается типов  ЭЭ, то в России они законодательно пока не закреплены, но могут быть классифицированы по типу объекта, субъекта и этапа проводимой экспертизы. Существуют и специфические типы ЭЭ (при приватизации, страховании, инвестиционной деятельности и т.д.).

Не вдаваясь в подробности типов  объектов экспертизы, можно выделить 3 основных группы «по типу объекта»: ЭЭ предплановых, предпроектных и проектных материалов. Классификация по типу субъекта, уполномоченного проводить экспертизу, приводит к отраслевому рассмотрению и ведомственному согласованию как предварительному этапу экспертизы. Учитывая, что по российскому законодательству таких ведомств и федеральных служб, имеющих (кроме Госкомэкологии России) отношение к экологической экспертизе и частным оценкам в данной области, насчитывается около десяти, следует отметить, что и типов ЭЭ в этом случае оказывается также довольно много. Однако «ведомственный» подход, оправданный при анализе отдельных видов ресурсов или воздействий на ОС, не вполне приемлем в случае комплексной экологической экспертизы. Именно поэтому для координирования, организации и проведения ГЭЭ законодательством и административно Госкомэкологии России определен в качестве органа, осуществляющего межведомственные связи и общую координацию в сфере экологической экспертизы.

Отнесение типа ЭЭ к этапам хозяйственной  деятельности ещё более сложно, т.к. таких этапов может быть около шестисот (планирование, проектирование, строительство, выпуск оборудования, штатное или аварийное осуществление деятельности и, наконец, её прекращение или ликвидация материальной структуры этой деятельности). Типизация экспертиз усложнена тем, что на каждом этапе деятельности одновременно или последовательно могут проводиться несколько мероприятий, несущих сегодня в себе экспертные функции: экомониторинг и предварительный экоаудит, экологическое обоснование, ОВОС и собственно ЭЭ (государственная и/или общественная), а также постаудит. В итоге, получается матрица «парных» типов ЭЭ, например, «ОВОС проекта», или «ГЭЭ программы ликвидации (перепрофилирования и т.д.) предприятия», или «экоаудит документации по приватизации предприятия» и т.д.

2.2.5 Субъекты государственной экологической экспертизы

Субъектами государственной  экологической экспертизы закон [3] определяет «государственные органы и  экспертные комиссии...», а в законе [4] уточняются их полномочия на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, и вводится понятие «специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы» (ст. 13). Таковыми по закону являются: «федеральный специально уполномоченный на то государственный орган в области охраны окружающей природной среды — Госкомэкологии России и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы, и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения ГЭЭ».

При изменении условий природопользования в процессе проектирования или по истечению срока действия согласований необходимо провести дополнительные согласования этих изменений до представления материалов в территориальные органы государственной экологической экспертизы.

Закон «Об экологической экспертизе», рассматривая субъекты ЭЭ, определяет понятия «экспертная комиссия государственной  экологической экспертизы» (ст. 15) и  «эксперт государственной ЭЭ» (ст. 16). Кроме того, этот же закон закрепляет конкретные полномочия в области ЭЭ Президента, Федерального Собрания, Правительства, а также органов судебной власти РФ (ст. 5), определяет вопросы ведения субъектов РФ (ст. 6), а также полномочия, права и обязанности федерального и территориальных специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы (ст. 7 и 8).

В учебно-правовой и другой литературе [11, 13] указывается, что субъектами ЭЭ и ОВОС должны выступать, как правило, три стороны: заказчик, подрядчик (исполнитель) и потребитель.

Заказчиком является властная государственная  структура, наделенная соответствующим  правом назначать подобную ЭЭ или  проводить ОВОС.

Подрядчиком (исполнителем) может  являться НИИ или подобное ему учреждение, которому будет поручено провести экспертизу (или ОВОС). Обычно исполнителем ЭЭ является самостоятельная экспертная комиссия, подобранная территориальным или федеральным органом Госкомэкологии России и утвержденная им.

Потребителем следует считать  организацию (предприятие, учреждение), объекты или документы которой  стали предметом экспертного  анализа, а также население. В  ходе дальнейшего развития экспертного  процесса, например, при назначении дополнительной или повторной экспертизы, обжаловании заключения экспертной комиссии, т.е. при расширении круга эколого-экспертных отношений, число субъектов и их виды могут меняться. В соответствии с этим в самом широком смысле в качестве субъектов ЭЭ можно рассматривать следующие:

— работников государственных органов контроля и надзора, а также других организаций и учреждений, выявляющих первичную информацию о нарушениях законов, норм, правил и стандартов в отношении уже действующих объектов экологической экспертизы или аудита (ЭА);

— представителей научно-исследовательских и проектных организаций, не входящих в состав экспертных комиссий, но создающих те самые материалы и документы, подлежащие экспертизе (экологические обоснования и/или материалы ОВОС);

— персонал, работающий на действующих объектах, подлежащих ЭЭ или ЭА и широкая общественность, проводящие ОЭЭ или участвующие в ГЭЭ в качестве наблюдателей.

2.2.6 Объекты экологической экспертизы

В законодательстве обозначены лишь общие типы объектов, подлежащих экологической экспертизе: все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории РФ, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а. также экологические обоснования лицензий и сертификатов [3].

К предплановым материалам (работам) относятся документы информационно-методического характера, содержащие экономические, социальные, собственно экологические и иные характеристики объекта планирования. К предплановым работам обычно относят: прогнозы развития отраслей хозяйства, территориальные комплексные схемы охраны природы и состояния окружающей природной среды и т.д. К предплановой документации относятся: генеральные схемы расселения, схемы и планы развития городов и территорий, в том числе районной планировки (застройки) населенных пунктов, комплексные схемы охраны и использования отдельных природных ресурсов, схемы различных специальных зон и территорий (в т.ч. зон экологического бедствия, свободных экономических и эколого-экономических зон).

К предпроектным материалам относятся: материалы выбора площадки строительства (трассы), технико-экономические обоснования (ТЭО), основные положения на строительное проектирование и соответствующие задания, специальные условия на строительное проектирование и т.д.

К проектным материалам относятся типовые и индивидуальные рабочие проекты на строительство, реконструкцию, развитие, техническое перевооружение, ликвидацию предприятий, зданий, сооружений и др. объектов, а также иная рабочая и сметная документация.

Объектами ЭЭ являются также материалы экологических обоснований лицензий. К объектам экологической экспертизы законом отнесены также экологические обоснования сертификатов.

Наиболее полно и  подробно в действующем российском законодательстве объекты государственной  ЭЭ определены в Законе «Об экологической экспертизе» [4]. Кроме вышеуказанных типов объектов экспертизы и оценки закон закрепляет следующие (ст. 11): проекты правовых актов РФ и ее субъектов, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ и ее субъектов; проекты материалов, подлежащих утверждению органами государственной власти РФ и ее субъектов; проекты материалов, предшествующих разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на соответствующей территории и т.д. (всего около 20 типов материалов).

Существенно новым, с точки зрения объектов ЭЭ, является то, что к ним относятся теперь и действующие объекты, требующие повторной государственной ЭЭ, хотя ранее уже имевшие её положительное заключение.

Повторная государственная  экологическая экспертиза проводится в случаях: необходимости доработки  объекта (по замечаниям ГЭЭ); при изменении  условий природопользования; реализации объекта экспертизы с отступлениями  от документов, получивших ранее положительное заключение ГЭЭ или внесения изменений в эти документы; внесения в проектную документацию изменений после получения положительного заключения государственной ЭЭ; истечения срока действия положительного заключения ГЭЭ.

Разработан конкретный Перечень видов (объектов) хозяйственной и иной деятельности, при подготовке обосновывающей документации на строительство которых ОВОС проводится в обязательном порядке. Перечень закреплен в Положении «Об оценке воздействия на окружающую среду в РФ» [10]. Он содержит ЗЗ основных типа объектов и видов деятельности, характеризуемых предельными значениями мощности, производительности, тепловой нагрузки (например, ТЭЦ), объемом отходов или хранящихся веществ, другими количественными характеристиками объектов, позволяющими судить об их экологической вредности или опасности.

Перечень экологически опасных объектов и видов хозяйственной  деятельности, уточненный ВНИИ природы [6]:

1. Объекты ядерно-топливного цикла — установки, предназначенные для производства или обогащения ядерного топлива, регенерации отработанного ядерного топлива или сбора, удаления и переработки радиоактивных отходов, ТВЭЛ, ядерных боеприпасов и реакторов.
2. Топливно-энергетические объекты — атомные, гидравлические и тепловые электростанции и крупные установки для сжигания топлива мощностью 300 МВт и более.
3. Черная и цветная металлургия — установки для доменного и мартеновского производства, предприятия черной и цветной металлургии, машиностроительные и металлообрабатывающие предприятия, за исключением производства без литейных и предприятий, на которых отсутствуют цеха химической обработки руд.
4. Нефтехимическая, нефте- и газоперерабатывающая промышленность, за исключением заводов по производству смазочных материалов из сырой нефти и установок по производству сжиженного газа из угля и битуминозных сланцев мощностью до 500 т/сут.
5. Химическая промышленность — химические комбинаты, предприятия по извлечению, производству и переработке асбеста и асбестсодержащих продуктов (асбестоцементной продукции — мощностью свыше 20 тыс. т./год, фрикционных материалов — мощностью свыше 50 т/год готовой продукции, прочих изделий — в объёмах и свыше 200 т/год), стекла, минеральных удобрений, пестицидов и других ядохимикатов.
6. Коксохимическое производство, заводы термической переработки твердого топлива.
7. Добыча и переработка всех видов полезных ископаемых, включая нефть и газ.
8. Целлюлозно-бумажная промышленность — производство древесной массы, целлюлозы, полуцеллюлозы, бумаги, картона с суточным объемом 200 т и более.
9. Легкая промышленность — фабрики по очистке, промывке и отбеливанию шерсти, кожевенные заводы, красильные фабрики и другие предприятия за исключением производств пряжи и тканей из хлопка, льна и шерсти при отсутствии красильных и отбельных цехов, обуви, шелков, трикотажа и кружев, швейных фабрик.
10. Строительная индустрия — предприятия с гидромеханизированной добычей песчано-гравийных материалов, цементные и известковые заводы.
11. Микробиологическое производство, заводы антибиотиков.
12. Нефте-, газо- и нефтепродуктопроводы диаметром труб более 300 мм и магистральные водоводы.
13. Склады для хранения нефтяных (общей емкостью более 5 тыс. м3), нефтехимических, химических продуктов, ядохимикатов, минеральных удобрений (емкостью 5 тыс. т и более), пестицидов (мощностью 850 т и более), наземные хранилища природного газа, подземные хранилища горючих газов.
14. Производство, хранение, транспортировка и уничтожение боеприпасов, взрывчатых веществ и ракетного топлива.
15. Магистральные автомобильные дороги, автострады общегосударственного, республиканского, областного (краевого) значения, аэропорты длиной взлетно-посадочной полосы 1500 м и более.
16. Торговые морские порты, а также внутренние водные пути и порты на них, принимающие суда грузоподъемностью 1350 т и более.
17. Железные дороги дальнего сообщения, станции и пункты очистки и промывки вагонов.
18. Животноводческие комплексы — свиноводческие (50 тыс. голов и более), по откорму молодняка КРС (6 тыс. голов и более), КРС (1200 коров и более), птицефабрики (400 тыс. кур-несушек и более, 3 млн. бройлеров и более).
19. Мелиоративные системы площадью более 1000 га, магистральные каналы.
20. Системы водоснабжения крупных городов (водозаборы поверхностных вод производительностью более 1 м3/сек и подземных вод при заборе воды 10 млн. м3/год и более).
21. Крупные плотины (высотой более 15 м) и водохранилища.
22. Объекты, полигоны термической, химической переработки, утилизации и захоронения нерадиоактивных (промышленных, сельскохозяйственных и др.) отходов.
23. Санитарно-технические сооружения и установки коммунального назначения — мусоросжигательные и мусороперерабатывающие заводы, свалки для складирования отходов органического происхождения (включая скотомогильники), твердых бытовых отходов районного (областного) значения.
24. Вырубка лесов на больших площадях (при сооружении гидротехнических и других промышленных объектов).
25. Космодромы.

Примечание: На все объекты, расположенные в зонах экологического бедствия, чрезвычайных экологических  ситуаций, оценка воздействия проводится в полном объёме.

ГЛАВА 3. ПОРЯДОК ОРГАНИЗАЦИИ  И ПРОВЕДЕНИЯ (ПРОЦЕДУРА) ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

Процедура, включающая в себя случай и основания для назначения, условия  организации и порядок проведения, организационные формы и правила, учитываемые аспекты, а также  конечные результаты, отличается для  различных видов и типов экологических экспертиз. Рассмотрение этих различий, прежде всего между государственной и общественной ЭЭ, между процедурой ОВОС и процедурой ГЭЭ, а также между другими типами специальных экспертиз или оценок помогают студенту (слушателю) лучше понять и усвоить организационно-процедурную сторону этого вида экологической деятельности, что немаловажно при формировании профессионального эколога-эксперта.

Основания и случаи проведения экологической экспертизы в законодательстве четко не определены (в законе [3] отсутствуют, а в законе [4] определяются косвенно). Как отмечают практики, «представляется важным дать более определенное описание случая, не ограничиваясь только перечнем объектов, подлежащих ГЭЭ...».

3.1 Основания для проведения ГЭЭ

— конкретный перечень объектов (проектов), имеющих нормативно и документировано выраженные требования по своему составу и объему;

— решение соответствующего органа законодательной, исполнительной или судебной власти;

— инициативное решение  самого специально уполномоченного  в области ЭЭ государственного органа (органа государственной ЭЭ);

— решение органа местного самоуправления или результаты референдума (опроса — для ОЭЭ), выражающие мнение не менее одной трети граждан, проживающих на данной территории.

Исходя из принципов  презумпции потенциальной экологической опасности любой деятельности и обязательности экологической экспертизы, она, очевидно, должна проводиться во всех случаях по указанным в законе объектам - на основании представления материалов в экспертизу. Но отсюда пока ещё не следует прямое основание для её назначения, а только лишь косвенное, определяемое через права и обязанности, специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ — это решение соответствующего уровня органа управления. Единственное прямое, законодательно закрепленное основание проведения ГЭЭ относится только к повторной экспертизе, которая осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда (ст. 14) закона [4].