Глобальные экологические проблемы и международная деятельность Казахстана по вопросам экологической безопасности

Время с конца 60-х годов до первой половины 80-х годов можно охарактеризовать как первый этап экологической политики. В ее основу был положен постоянный экологический контроль, механизмы которого стали активно создаваться в 70-е годы. Экологическая политика строилась на унифицированном комплексном подходе к организации природоохранного механизма, хотя в различных странах сохранялись и определенные различия. В этом отношении эксперты выделяют две группы стран : 1) США и Канада; 2) западноевропейские страны и Япония.

Экологическая политика на первом этапе в основном пользовалась административно-законодательными рычагами. В странах принималось соответствующее законодательство, в рамках которого создавались определенные экологические нормативы. В обеих группах стран охрана окружающей среды по этим нормативам проводится на нескольких уровнях управления: общегосударственном (федеральном), региональном (штатном, земельном, префектурном и т.д.) и местном.

Первые государственные учреждения по охране окружающей среды министерского уровня были образованы в Швеции в 1969 году, в США, Канаде, Великобритании - в 1970 году, в Японии - в 1971 году. В середине 70-х годов более чем в 50 странах мира были учреждены специализированные природоохранные ведомства, а в настоящее время они созданы уже более чем в 100 странах.

Главной задачей всех государственных структур была организация экологической экспертизы на основе природоохранного законодательства. Обычно в странах принимался общий закон об охране окружающей среды, провозглашавший принципы экологической политики, и разрабатывалось специальное законодательство по охране земель, вод, атмосферного воздуха, лесов, животного и растительного мира и т.д. Действующая тогда концепция экологической политики принимала во внимание преимущественно показатели предельно допустимых концентраций (ПДК) и сбросов (ПДС). Итог проведенной по таким принципам экологической экспертизы трактовался однозначно: разрешено - значит вполне безопасно.

Фундаментом, на котором строится организация экологической экспертизы в США, является Акт о национальной экологической политике 1969 года, вступивший в силу 1 января 1970 года. Трактовку требований Акта, касающихся подготовки заключения экологической экспертизы применительно к конкретной ситуации, в случае разногласий осуществляют федеральные суды. В настоящее время экспертиза по нормам этого закона осуществляется не только на федеральном уровне, но и в 20 штатах. Ежегодно федеральными ведомствами готовится в среднем более 1 тысячи заключений экспертизы, объем которых колеблется от нескольких страниц до нескольких томов.

В Канаде организация экологических экспертиз стала частью федерального планирования с 1973 года. Согласно закону 1979 года министр охраны окружающей среды инициирует, рекомендует, координирует и контролирует осуществление природоохранных программ. Целью этих программ является оценка новых федеральных проектов на раннем этапе планирования, с тем чтобы выявить возможное отрицательное воздействие на окружающую среду. В 1984 году были одобрены руководящие принципы осуществления политики в области оценки воздействия на окружающую среду, подготовленные министром охраны окружающей среды.

Во Франции основные требования к проведению экологической экспертизы сформулированы в Законе об охране природы, принятом 10 июля 1976 года и дополненном в 1977 году специальным декретом. В 1983 году круг охватываемых экспертизой вопросов был расширен с принятием специального циркуляра правительства. На основании требований Закона ежегодно подготавливается 1,5 тыс. заключений экологической экспертизы. Заключение экспертизы содержит анализ исходного состояния окружающей среды в районе предполагаемого осуществления проекта, особенно ландшафта, флоры, фауны, биологического разнообразия, а также обоснование причин, побудивших к выбору места реализации проекта, меры, предлагаемые для уменьшения вредных воздействий проекта на окружающую среду.

В ФРГ требование об обязательном проведении экологической экспертизы не было закреплено в законодательстве. Вместе с тем многие элементы оценки воздействия на окружающую среду являются составной частью процедур лицензирования и планирования землепользования. В свою очередь правила лицензирования и зонирования закреплены в Законе ФРГ об охране окружающей среды. В соответствии с решением правительства была разработана и в 1974 году опубликована принципиальная схема экологической экспертизы. Она включает в себя техническое обоснование проекта, предварительное исследование возможных экологических эффектов воздействия, прежде всего негативных, исследование экологической приемлемости проекта, изучение возможности баланса природоохранных и экономических интересов.

Сходная картина наблюдается в Великобритании. Оценка воздействия на окружающую среду проектов хозяйственных и иных объектов осуществляется там в ходе планирования землепользования. Планирование проводится в Великобритании еще с 1947 года, а в 1971 году оно получило законодательное оформление в виде Закона о городском и сельском планировании. По этому закону оценка воздействия на окружающую среду осуществлялась применительно к строительству зданий и сооружений, добыче полезных ископаемых открытым и подземным способом.

В странах Западной Европы экологическая экспертиза проектов действует не только на национальной, но и на региональной основе в рамках Европейского экономического сообщества (ЕЭС), впоследствии Европейского Союза (ЕС). Директива ЕЭС N 337 об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду, вступившая в силу 3 июля 1988 года, является основным документом, регламентирующим проведение экологической экспертизы в европейском регионе.

Страны ЕС проводят общую природоохранную политику. Она базируется на следующих основополагающих принципах: 1) сходство многих экологических проблем в европейских странах; 2) обязательность выполнения совместно принятых решений; 3) стремление к унификации мероприятий по борьбе с загрязнением; 4) согласованные и единые позиции на международных переговорах. С 1992 года действует Пятая программа природоохранных действий. В ней, как и в предыдущей Четвертой программе, вопросы решения экологических проблем признавались центральными, приоритетными во всей системе политических и экономических мероприятий.

В Японии в 1964 году был принят Основной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды, который послужил базой для создания целой системы экологического законодательства. В 1972 году правительством Японии был подписан документ "Меры по охране окружающей среды в процессе ведения общественных работ", в соответствии с которым экологическая экспертиза государственных проектов становилась неотъемлемой частью их подготовки и реализации. Позднее был принят целый ряд законов, постановлений, распоряжений, инструкций, закрепляющих императивный характер экспертизы и уточняющих сферы ее применения. Тем не менее, в отличие от США, в Японии до середины 80-х годов не были разработаны и официально закреплены правила проведения экспертизы и подготовки ее заключения, которые регламентировали бы организацию и осуществление этой процедуры.

В августе 1984 года кабинет министров Японии, учитывая важность экологической экспертизы, принял решение "О порядке проведения экологической экспертизы" и правительство утвердило "Схему проведения экологической экспертизы" в качестве универсального порядка природоохранной инспекции, единого для всех крупных проектов.

Главное отличие подхода к экологической экспертизе Японии и западноевропейских стран от США и Канады заключается в том, что последние имеют четкое законодательство, в котором предписаны все правила, европейские же страны и Япония за небольшим исключением, например Франция, опираются на административные документы исполнительной власти, более того, ориентируются на директивы региональных организаций. Вряд ли правомерно делать вывод о степени важности экологических проблем для этих стран, скорее всего дело заключается в особенностях функционирования государственных аппаратов.

В тот же период в Советском Союзе оценка воздействия народнохозяйственного объекта на окружающую среду предусматривалась на всех этапах разработки нормативно-технической документации на размещение, проектирование, строительство новых и эксплуатацию действующих предприятий и сооружений, включая разработку Генеральной схемы развития и размещения производительных сил, схем развития и размещения отраслей народного хозяйства и их комплексов, генеральных планов промышленных узлов, предприятий и городов. Все виды документации, согласно установленному порядку, подлежали обязательной экспертизе, проводимой органом государственного управления, ответственным за утверждение нормативно-технической, а также предпроектной и проектно-сметной документации. До 1988 года экспертиза осуществлялась отраслевыми министерствами, а экспертиза важнейших народнохозяйственных объектов - Государственной экспертной комиссией (ГЭК) Госплана СССР. В таком подходе были и достоинства и недостатки. К последним прежде всего следует отнести ведомственную заинтересованность, возможность игнорирования официального мнения независимых от министерств специалистов, отсутствие мнения общественности.

С 1988 года положение стало меняться к лучшему в связи с созданием нового природоохранного ведомства - Государственного комитета СССР по охране природы (Госкомприроды) и возложением на него функций главного экологического эксперта страны. Указанные обязанности выполняла Главная экологическая экспертиза СССР при этом комитете. Госкомприроды СССР четко определял функции аналогичных комитетов республиканского, краевого, областного и местного уровней управления, а также порядок проведения экспертизы.

С сентября 1988 по сентябрь 1989 года Главная государственная экологическая экспертиза СССР провела 32 экспертизы крупномасштабных хозяйственных проектов, из которых положительное заключение получили всего 2 (6%).

Это весьма позитивные сдвиги, хотя следует учесть, что экологические критерии зависят от уровня научно-технического развития и состояния экономики страны.

Если в целом подвести итоги общему состоянию окружающей природной среды после первого этапа экологической политики, ко второй половине 80-х годов, то можно отметить следующее:

- заметно снизилось загрязнение воздуха, особенно диоксидом серы и твердыми частицами. В Японии при увеличении валового продукта на 60%, выбросы двуокиси серы сократились на 77%, в США аналогичный рост составил 23%, а аналогичное сокращение - 39%;

- повысилось качество водных ресурсов, о чем свидетельствует снижение биологической потребности в кислороде во многих водоемах;

- уменьшилось поступление в окружающую среду ряда опасных химических продуктов - ДДТ, полихлорированных бифенилов, элементов ртути и т.п.;

- заметно расширились площади заповедников, парков, участков дикой природы, защищаемых от антропогенного воздействия и т.п..

В странах стали расти затраты на охрану окружающей среды и воспроизводство природных ресурсов. В результате они стали играть заметную роль в экономике. Так, государственные расходы США на борьбу с загрязнением окружающей среды за период 1970-1990 годов составили 1 трлн.долл. В 80-е годы в промышленно развитых странах природоохранные расходы составили в среднем следующие доли ВНП (в %): Австрия - 1,32, Франция - 1,7, ФРГ - 1,7, Швейцария - 2, США - 2,1, Япония - 3,4.

Но кардинальных перемен в экологической ситуации не произошло. Ущерб от загрязнения в промышленно развитых странах Запада достигал 3-6% ВНП. И самое главное в том, что экологическая политика проводилась в условиях, когда в развитых странах были практически разрушены, сильно нарушены или изменены все естественные экосистемы. Их положение существенно не улучшилось.

К тому же обнаружились интересные явления. Так, например, в США в 80-е годы возникла определенная особенность в структуре природоохранного финансирования, когда стало очевидно, что при достигнутом уровне снижения концентрации загрязняющих веществ, регулируемых природоохранными нормативами, дальнейшее их снижение экономически не совсем выгодно. Каждый последующий процент снижения загрязнения требует многократного увеличения расходов. К тому же появились новые проблемы, связанные с обнаруженными во всех геосферах токсичными веществами, которые могут обладать мутагенными и канцерогенными свойствами долговременного и кумулятивного характера. Экологическая стратегия США вступает в новый этап, ее целью становится борьба не с загрязнениями как таковыми, а с его источниками, то есть акцент переносится на меры, предупреждающие возникновение загрязнения.

В других странах тоже намечаются аналогичные подходы. Со второй половины 80-х годов начинается второй этап природоохранной политики. В отличие от первого он труднее поддается обобщающим характеристикам, ибо в различных странах на первый план выходят разные направления экологического контроля. Но ясно одно, что прежняя концепция экологической безопасности, оформляемая экологической экспертизой, которая принимала во внимание только показатели предельно допустимых концентраций, должна уступить место концепции экологического риска. Согласно последней, принятие оптимального, с точки зрения охраны природы, решения означает экономически и социально обоснованное сведение к минимуму отрицательного воздействия проектируемого объекта на экологическую систему, включая человека. При этом полностью устранить такое влияние практически невозможно, за исключением случая, когда риск слишком велик, когда он перевешивает экономические и социальные выгоды, связанные с сооружением хозяйственного объекта. В таком случае проект отменяется. В настоящее время концепция экологического риска по праву претендует на то, чтобы стать теоретической основой новой природоохранной политики.

Только административными методами вряд ли можно претворить в жизнь эту концепцию. На втором этапе экологической политики все чаще используются экономические методы, опирающиеся на традиционный рыночный механизм. Это органично вписывается в неоконсервативную политику и в то же время является ее следствием. В экономической сфере неоконсервативная политика опирается на неоклассические теории. Неоконсервативная экономическая доктрина, обосновывая саморегулирующийся потенциал рынка, прямым методам государственного регулирования предпочитает косвенные, административным методам - экономические. Сейчас формируется новое направление государственного вмешательства в хозяйственные процессы - экологическое регулирование. Оно представляет собой претворение в жизнь законодательно оформленных программ повышения качества среды обитания. Важную роль в этом процессе сыграла конференция Рио-92, на которой был заострен вопрос о необходимости перехода человечества на новую модель развития и оформлены некоторые элементы этой стратегии.

На втором этапе экологической политики, несмотря на чисто внешнюю эффективность рыночных механизмов, ужесточаются требования природоохранного законодательства. Переход к стратегии "предотвращения ущерба" вместо "ликвидации загрязнения" сопровождается значительным ростом затрат на цели охраны окружающей среды как частного, так и государственного секторов экономики развитых западных стран.

Федеральные ассигнования США на охрану окружающей среды в период 1979-1990 годов составляли 12-14 млрд.долл. в год, (так например, в 1990 году - 12,7 млрд.долл.). При этом существенно повышаются ассигнования на программы нормотворчества, надзор за выполнением нормативов и научные исследования. В 1989 году расходы на НИОКР (научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки), осуществляемые Агентством по охране окружающей среды, составили 422 млн. долл. В общем объеме инвестиций американских компаний в новое строительство и оборудование растет доля капиталовложений на природоохранные цели. Так, в обрабатывающей промышленности доля таких инвестиций в 1986 году составила 3,7%, в 1987 году - 4,3%, в 1988 году - 4,1%.