Захист навколишнього середовища у праві ЄС

У своєму преюдиціальному  рішенні від 1985 року суд визначив, що принцип свободи торгівлі не повинен  розглядатися як абсолютний, він має  підпадати під дії певних обмежень, обґрунтованих поставленими перед  співтовариством цілями, зумовленими  загальним інтересом. Директиви  слід розглядати з погляду перспективи  охорони навколишнього середовища, що є однією з важливих цілей співтовариства. Суд вирішив зупинитися на такому сильному формулюванні, тому що рішення виносилося в період, коли відбувалося обговорення запропонованих змін до установчого договору. Своєю позицією в цих дискусіях суд продемонстрував підтримку пропозиції вважати охорону навколишнього середовища однією з цілей співтовариства. У цій ситуації маємо приклад активного втручання суду. Ухвалення рішення судом ґрунтувалося на тому, чим, на його думку, міг бути закон, а не на тому, чим закон був насправді.

Думка суду про те, що захист навколишнього середовища є однією з ключових цілей співтовариства, дістала підтримку й отримала подальший розвиток у рішенні  з іншої справи – «Комісія проти  Данії», більше відомої як «Справа  про датські пляшки» (Danish Bottles case). У своєму рішенні Європейський суд справедливості визнав принципову правомірність запровадження торгових обмежень із метою захисту навколишнього середовища.

Поставивши охорону навколишнього  середовища на один щабель з іншими цілями співтовариства, суд узяв на себе обов’язок збалансувати інтереси охорони навколишнього середовища з інтересами внутрішнього ринку, застосувавши принципи недопущення дискримінації  та пропорційності. Необхідно зважати, що сталося це до внесення положень щодо охорони навколишнього середовища до установчого договору співтовариства. Мотивування суду вочевидь виходило за рамки автентичного тлумачення. Своїм активним втручанням суд значною мірою сприяв політичній і законотворчій діяльності співтовариства.

Після прийняття 1986 року Єдиного  європейського акта Європейське  економічне співтовариство вперше отримало повноваження у сфері охорони  навколишнього середовища. У розділі VII цього документа визначено  принципи діяльності співтовариства у  сфері охорони навколишнього  середовища. Зміни, які Єдиний європейський акт вносив до Договору про заснування Європейського співтовариства, чітко  передбачали розвиток та імплементацію  політики співтовариства у сфері  охорони навколишнього середовища.

Чинним єдиним європейським актом запроваджено дві різні  процедури здійснення природоохоронних заходів. Перша – так звана  процедура співпраці, що наділяє  Європарламент повноваженнями вносити  поправки до запропонованих заходів. Ця процедура застосовується до всіх заходів, що здійснюються на внутрішньому ринку  і приймаються кваліфікованою більшістю  Ради. І навпаки, якщо захід ґрунтується  на статті 192, Рада має затвердити його одностайно після процедури консультації з Європарламентом. Процедура консультацій не передбачає обов’язкового врахування думки Європарламенту. Отже, створена система, що припускає подвійне тлумачення, залишила без відповіді головне  питання: як визначити, коли природоохоронний захід повинен прийматися згідно зі статтею 94 як частина програми внутрішнього ринку, і коли – за статтею 192.

Через рік після набуття  чинності Єдиним європейським актом  виник перший спір між Радою й  Комісією щодо різних процедур, передбачених для прийняття природоохоронних заходів. Комісія за підтримки Європарламенту звернулася до суду з пропозицією  про скасування Директиви  № 89/428 від 21 червня 1989 року про гармонізацію програм щодо скорочення відходів виробництва  двоокису титану. Всупереч пропозиції Комісії, директива була прийнята Радою  одностайно на підставі статті 192. Комісія  ж пропонувала як підставу для  прийняття директиви статтю 94.

Суд зосередив увагу на тому, що юридична підстава для запропонованих заходів повинна бути обрана відповідно до об’єктивних критеріїв, таких, як мета і зміст заходів. Ретельне вивчення мети та змісту, проте, не дало чіткої відповіді, оскільки директива стосується охорони  навколишнього середовища тією самою  мірою, як і внутрішнього ринку. У  своєму рішенні про скасування директиви  суд нагадав про важливість ролі Європарламенту, підкресливши, що процедура  співпраці була додана до Договору для посилення участі Європейського  парламенту в законодавчому процесі  співтовариства, що ґрунтується на принципі демократії. Надалі більшість природоохоронних заходів приймали на підставі статті 94, що ще тісніше пов’язує охорону навколишнього середовища з політикою співтовариства на внутрішньому ринку.

Однак було б не зовсім коректно вважати, що суд настільки послідовно проводить «екологічну» лінію в  усіх справах, які так чи інакше зачіпають  питання збереження навколишнього  середовища, і виносить рішення, які  завжди відповідають природоохоронним інтересам. Неоднозначну позицію суду з екологічних питань ілюструє справа, порушена відомою організацією «зелених»  «Грінпіс» проти Комісії ЄС. Суть справи в тому, що Комісія прийняла рішення про надання фінансової допомоги Іспанії для спорудження двох електростанцій на Канарських островах. «Грінпіс» за підтримки деяких приватних осіб звернувся до суду щодо скасування цього рішення на екологічних підставах. Європейський суд справедливості, підтримавши точку зору Комісії, зазначив, що сторони повинні мати певні інтереси, які зачіпаються рішенням Комісії про фінансування. «Грінпіс» не мав таких інтересів. Отже, суд не досліджував питання по суті: чи були наявні екологічні підстави для скасування цього рішення?

Необхідно зазначити, що суд  виробив також низку прецедентів, які прямо не стосуються охорони  навколишнього середовища, але мають  безпосередній вплив на створення  та застосування законодавства у  цій сфері. Прикладом може бути рішення  про поширення прямої дії на директиви.

Отже, у становленні компетенції  Європейського Союзу у сфері  охорони навколишнього середовища на першому й другому етапах розвитку (1957–1986 роки), за умови відсутності  таких повноважень в установчих договорах, вирішальну роль відіграв суд, визначивши, що охорона навколишнього  середовища є невід’ємною частиною економічної інтеграції загалом.

Рішення Європейського суду справедливості формують окрему групу  джерел права навколишнього середовища ЄС. Значення рішень суду в тлумаченні, уточненні й усуненні прогалин в  інших джерелах права навколишнього  середовища є істотним. Як і в  інших галузях права ЄС, низка  рішень суду з питань застосування норм права навколишнього середовища стала хрестоматійними. Також у своєму преюдиціальному рішенні суд визначив, що охорона навколишнього середовища є однією з цілей ЄС.

Однак треба зазначити: суд  досі не виніс жодного рішення  стосовно того, якою мірою національні  заходи можуть бути відмінні від правил Союзу. Це питання буде, ймовірно, одним  із перших, що стоятиме перед судом  у майбутньому, а тому потребує серйозного наукового дослідження.

3.СПІВПРАЦЯ УКРАЇНИ І  ЄС У СФЕРІ ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО  СЕРЕДОВИЩА

Співробітництво у сфері  навколишнього середовища розглядається  як один із пріоритетних напрямків у відносинах між Україною і Європейським Союзом.

Головним документом, що визначає основи співпраці України та Європейського Союзу у сфері охорони навколишнього середовища, є Угода про партнерство і співробітництво між Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами і Україною, підписана у 1994 році. В Угоді, зокрема, говориться, що Сторони “розвивають та зміцнюють співробітництво між ними в галузі охорони навколишнього середовища та охорони здоров’я”. (ст. 63 (1)).

Метою такого співробітництва  є боротьба з погіршенням стану навколишнього середовища, яка охоплює такі питання:

• ефективний моніторинг рівнів забруднення й оцінка стану навколишнього середовища; система інформації про стан навколишнього середовища;
• боротьба з локальним, регіональним і транскордонним забрудненням атмосферного повітря та води;
• відновлення природного стану навколишнього середовища;
• стале, ефективне й екологічно безпечне виробництво та використання

енергії; безпека підприємств;

• класифікація та безпечне використання хімічних речовин;
• якість води;
• зменшення обсягів, утилізація і безпечне знищення відходів, а

також виконання положень Базельської конвенції;

• вплив, який здійснює навколишнє середовище на сільське господарство,

ерозія ґрунтів та хімічне забруднення;

• захист лісів;
• збереження біологічної різноманітності, територій, що охороняються, а також раціональне використання біологічних ресурсів та управління ними;
• застосування економічних і фінансових важелів;
• глобальні кліматичні зміни;
• екологічна освіта та виховання;
• виконання Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті, яка була підписана в місті Еспо.

Співробітництво здійснюється шляхом планування заходів з подолання  наслідків катастроф та інших надзвичайних ситуацій; обміну інформацією та експертами; проведення спільної дослідницької діяльності; удосконалення законодавства в напрямку стандартів Співтовариства; співробітництва на регіональному та міжнародному рівнях; розробки стратегії, зокрема щодо глобальних кліматичних проблем з метою досягнення сталого розвитку; дослідження впливу на навколишнє середовище.

Створено ряд двосторонніх інституцій, що забезпечують базу для  прийняття подальших відповідних  рішень. Наприклад, Рада із співробітництва на міністерському рівні (представники: Головуючий в ЄС, Європейська Комісія, Верховний представник ЄС, уряд України), Комітет із співробітництва (рівень вищих державних службовців під головуванням, по черзі, Європейської Комісії та української сторони), підкомітети (рівень експертів).

Політичний діалог ведеться шляхом щорічних самітів, засідань Ради із cпівробітництва та засідань міністрів та вищих урядовців в форматі Трійки.

Співпраця також відбувається в рамках Підкомітету з питань транспорту та енергетики, співробітництва у цивільному та ядерному секторі, охорони довкілля, освіти, навчання і технологій. На засіданні Підкомітету у січні 2002 року у Києві сторони домовились про створення робочої групи з питань зміни клімату.

Робоча група з питань зміни клімату працює у таких напрямках:

• Обмін інформацією про заходи, які вживаються в ЄС та Україні,

щодо зміни клімату;

• Підтримка уряду України в розробці Національної стратегії протидії глобальним змінам клімату та пом’якшення їх впливу, де повинні бути передбачені, зокрема, питання досліджень, вивчення і прогнозування кліматичних змін, підвищення енергоефективності й енергозбереження;
• Використання кращих напрацювань та досвіду ЄС з метою створення в Україні необхідних інституцій та систем, передбачених Рамковою конвенцією ООН про зміну клімату і Кіотським протоколом до неї;
• Розгляд ініціатив щодо заходів боротьби з глобальним потеплінням;
• Координація зусиль України та ЄС як сторін Конвенції про зміну клімату,

спрямованих на виконання  зобов’язань України, вивчення питань щодо ратифікації Кіотського протоколу  до неї. Україна та ЄС співпрацюють у сфері управління водними ресурсами  та правових рамок захисту водних ресурсів. Україна вступила до спеціальної групи DUBLAS з метою участі у діяльності ЄС щодо захисту Чорного моря та ріки Дунай.

Окрім того, ЄС та Україна  співпрацюють із питань захисту навколишнього середовища у сфері гармонізації законодавства, включаючи виконання Оргуської конвенції; оцінки впливу на навколишнє середовище; управління водними ресурсами; розроблення та виконання заходів щодо збереження біорізноманіття, функціонування внутрішнього ринку згідно зі стандартами навколишнього середовища тощо.

Обидві сторони розглядають  розроблення програми сталого розвитку як один із основних пріоритетів своєї внутрішньої політики. Тому існує зацікавленість у вивченні можливостей співробітництва у цій сфері.

ЄС надавав технічну допомогу Україні в рамках програми Тасіс в десяти з п’ятнадцяти напрямів, зазначених у статті 63 Угоди про партнерство і співробітництво, а саме управління та захист водних ресурсів, включаючи Чорне море, збереження біорізноманіття, участь  громадськості та заснування транскордонних мереж навколишнього середовища, розвиток регіональної системи управління промисловими відходами в Україні, підтримку реалізації державної політики навколишнього середовища тощо. Тасіс також фінансував створення Регіонального центру з питань навколишнього середовища у Києві, метою якого є сприяння залученню ширших кіл громадськості до питань захисту довкілля.