Правовые основы охраны окружающей среды

Охране подлежат природные или географические ландшафты  – естественные комплексы, в которые  входят природные компоненты, находящиеся  во взаимодействии, образующие рельеф местности. Типичные ландшафты –  горные, предгорья, равнинные, холмистые, низменности. Они учитываются и используются при строительстве городов, прокладке дорог, организации туризма.

Таким образом, охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения подлежит то, что  находится на территории России или  над ней, а также то, что может быть охраняемо с помощью современных технических средств и посредством правового регулирования.

Природные ресурсы  и иные объекты охраны

Основных отдельных  природных ресурсов и объектов, подлежащих oxране, шесть: земля, ее недра, воды, леса, животный мир, атмосферный воздух (анализу их охраны посвящаются отдельные темы особенной части учебника).

Под землей понимается поверхность, охватывающая плодородный  слой почвы. Самыми ценными являются сельскохозяйственные земли, предназначенные для земледелия (пахотные угодья) и животноводства. Они ничем не могут быть заменены, подвергаются ветровой и водной эрозии, засорению и загрязнению и поэтому заслуживают повышенной охраны. Земли сельскохозяйственного назначения составляют 37% всех земель страны, но их площадь постоянно убывает вследствие роста городов, строительства дорог, водохранилищ, прокладки линий электропередач и связи. Несельскохозяйственные земли служат пространственным операционным базисом для размещения других отраслей народного хозяйства.

Недрами считается  часть земной коры, расположенная  ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных  для изучения и освоения. К недрам относится и поверхность земли, если она содержит запасы полезных ископаемых. Главных проблем две – комплексное использование минеральных ресурсов ввиду их невозобновляемости и захоронение в недра отходов, особенно токсичных. Правовое регулирование охраны недр земли осуществляется в Федеральном законе "О недрах" 1995 г.*

___________________________________________________________________

* СЗ РФ. 1995. №  10. Ст. 283.

Воды – вся  вода, находящаяся в водных объектах. Воды могут быть поверхностные и  подземные; водный объект – это сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Основная задача в использовании водобеспечение надлежащего питьевого водоснабжения, предупреждение загрязнения и истощения вод от промышленных и бытовых сбросов*. Основным актом в этой области является ВК РФ 1995 г.**

_____________________________________________________________________________________________________

* См.: О состоянии  водоснабжения населения России  и мерах по улучшению качества  питьевой воды // Экологическая безопасность  России. Вып. 2. М.: Юридическая литература, 1996. С. 178.

** СЗ РФ. 1995. №  47. Ст. 447.

Объектами охраны являются леса и иная растительность, их главная функция – удовлетворение потребностей в древесине, выработка  кислорода ("легкие планеты"), рекреация. Проблемы – переруб, захламление, пожары, воспроизводство лесов*. Основное правовое регулирование охраны, рационального использования и защиты лесов осуществляется ЛК РФ 1997 г.

__________________________________________________________________

*. См.: Об угрозе  экологической безопасности России в связи с истощением и расхищением лесных ресурсов // Экологическая безопасность России. Вып. 1. М.: Юридическая литература, 1994. С. 170.

Животный мир, микроорганизмы, генетический фонд также  являются объектами охраны окружающей среды. Животный мир – это совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию России и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны России.* Его охрана осуществляется на основании Федерального закона "О животном мире" 1995 г.**

Микроорганизмы  или микрофлора – это микробы, преимущественно одноклеточные  простейшие существа – бактерии, дрожжи, грибы, водоросли, различимые только под микроскопом, находятся в почве, воде, пищевых продуктах, организме человека.*** Наука перестает делить их на полезные и болезнетворные: в экологической взаимосвязи они являются частью среды обитания и поэтому подлежат изучению.

___________________________________________________________________

*. См.: Боголюбов  С. А.,Заславская Л. А. и др. Законодательство о животном  мире. Постатейный комментарий к  закону // Законодательство и экономика. 1996. № 1.

** СЗ РФ. 1995. №  17. Ст. 1462.

*** См.: БСЭ. Т. 16. С. 233, 244.

Под охраняемым генетическим фондом понимается совокупность видов живых организмов с их проявившимися  и потенциальными наследственными  задатками*. Деградация природной среды  может привести к необратимым  изменениям растений и животных, к появлению мутантов, т. е. особей с несвойственными генетическими признаками.

Своеобразным  объектом охраны является атмосферный  воздух, в котором воплощается  естественная среда, окружающая человека. Современными актуальными проблемами считаются предупреждение шумов и радиации – специфических воздействий на человека, передаваемых преимущественно через атмосферный воздух. Его охрана осуществляется в соответствии с Законом РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" 1982 г.**

____________________________________________________________________________________________________

* См.: Реймерс  Н. Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М.:Мысль,1990. С. 89.

** ВВС РСФСР. 1982. № 29. Ст. 1027.

Особо охраняемые территории и объекты

Все достигаемые  природные объекты – компоненты окружающей среды подлежат охране, но особой охраны заслуживают специально выделенные территории и части природы. В нашей стране их территория составляет около 1,2%. Это заповедники, национальные парки, заказники, памятники природы, находящиеся под угрозой уничтожения виды растений и животных, занесенные в Красную книгу.

Регулирование их охраны и использования осуществляется на основе Федерального закона "О  природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных  местностях и курортах" 1995 г.* и Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" 1995 г.** Основными проблемами являются сохранение и наращивание особо охраняемых территорий и объектов и поддержание в них объявленного особого заповедного режима (их рассмотрению также посвящается особая тема).

___________________________________________________________________

* СЗ РФ. 1995. №  9. Ст. 713.

** СЗ РФ. 1995. №  12. Ст. 1024.

 

Объекты охраны окружающей среды  охраняются в основном от трех видов воздействия на них: химических, физических и биологических.

 

Примером правовой охраны от химических воздействий служит регулирование сбросов загрязняющих веществ в водные объекты и  атмосферный воздух,  применение агрохимических средств, использования  химических веществ, влияющих на состояние озонового слоя атмосферы.

 

Физические  воздействия — это,  шум, создаваемый  самолетами и производственными  объектами; вибрации в результате проведения строительных работ, эксплуатации транспорта (метро) и т.д.; электромагнитные излучения  высоковольтных линий электропередач; радиоактивные воздействия; сброс теплых сточных вод в водный объект. 

Биологические воздействия — переселения и  гибридизация животного и растительного  мира; поступление в окружающую среду  микроорганизмов (вирусов, бактерий, грибков и т.п.); предупреждение эпизоотий и борьбы с ними.

 

Государственное регулирование экологических правоотношений

В настоящее  время значительная часть основных производственных фондов России не отвечает современным экологическим требованиям, а состояние 16 % территории страны характеризуется как экологически неблагополучное. В связи с этим защита окружающей среды сегодня становится базисной функцией государства.[5]

[5] М.В. Гальперин:  Общая экология. – М.: Инфра-М, 2008 – 108 стр.

Среди задач  государственного регулирования в области охраны окружающей среды можно выделить следующие:

• улучшение состояния окружающей среды путем экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований;
• формирование правовой основы экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды;
• создание условий для становления новой модели хозяйствования и широкого применения экологически ориентированных методов управления;
• оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого антропогенного воздействия на них;
• активное участие в международных экологических мероприятиях;
• формирование эффективной системы пропаганды идей экологической безопасности и создание соответствующей системы экологоправового воспитания и обучения (формирование экологического мышления).[6]

[6] Н. А. Платонова, В. А. Шумаева, И.В. Бушуева: Государственное регулирование национальной экономики: Учебное пособие. – М.: Альфа-М: ИНФРА-М, 2008 – 470 стр.

В России используются следующие  группы методов: административное регулирование, предполагающее введение нормативных стандартов и ограничений, а также прямой контроль и лицензирование процессов природопользования, указывающих производителю рамки, которые он должен соблюдать; система экономических стимулов — механизмов, предполагающих внедрение системы платежей за загрязнение, экологических налогов, субсидий, а также использование других экономических стимулов, имеющих целью заинтересовать производителя в рациональном природопользовании; природоохранное нормирование проводится с целью государственного регулирования нормативов качества окружающей среды и нормативов воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие; система специальных механизмов и инструментов.[8]

[8] Н.А. Платонова,  В. А. Шумаева, И.В. Бушуева:  Государственное регулирование  национальной экономики: Учебное  пособие. – М.: Альфа-М: ИНФРА-М, 2008 – 471 стр.

Государственное управление использованием и охраной  природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.

Особенность управления природопользованием и охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, - развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

Деятельность  органов общей компетенции в  области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов  Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.

К органам общей  компетенции, осуществляющим государственное  управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся: Федеральное Собрание РФ; Президент России; Правительство России; администрация субъектов РФ; органы местной администрации.

С учетом действия принципа разделения властей роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды минимальна. Она сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды».

Кроме того, на парламент возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, которые имеют косвенное отношение к рассматриваемой сфере. Причем в основном они принадлежат Государственной Думе.

Природоохранительная  деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.

Компетенция Правительства  РФ и правительств субъектов РФ в  сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими  нормативными правовыми актами - как  общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:

* обеспечивает  проведение в Российской Федерации  единой государственной политики  в области экологии;

* осуществляет  управление федеральной собственностью  на природные ресурсы;

* проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.

Более подробно полномочия Правительства РФ регламентированы в Законе «Об охране окружающей среды», иных актах законодательства об окружающей среде. В частности, Приятельство РФ:

* обеспечивает  разработку и реализацию государственных  экологических программ;

* координирует  деятельность министерств и ведомств  на территории РФ в области  охраны окружающей среды;

* устанавливает  порядок образования и использования  федерального внебюджетного экологического фонда;

* организует  подготовку и распространение  ежегодного государственного доклада  о состоянии окружающей природной  среды;

* устанавливает  порядок разработки и утверждения  экологических нормативов выбросов  и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов;