Правовое обеспечение экологических отношений

Немаловажны проблемы организации законодательного процесса, которые имеют довольно общий (не только экологический) характер.

Коротко перечислим их, это:

- недостаточная проработанность законопроектов, выносимых для обсуждения в российском парламенте – Федеральном Собрании РФ;

-  ведомственность и лоббирование законопроектов, что является само по себе нормальным явлением, распространенным и в других странах, но накладывается на отсутствие длительных парламентских традиций, устоявшихся обычаев и процедур;

- множественность противоречивых проектов и точек зрения по одному и тому же вопросу;

- отсутствие, как правило, квалифицированных правовых экспертиз законопроектов, иных способов получения компетентных заключений;

- погоня за множественностью принятия законов в ущерб их качеству.

Отсюда появление противоречий, пробелов, нестыковок в законодательстве.

Особенно актуальным представляется вопрос о реформировании блока природоохранных органов – специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей среды. Указом Президента России от 14 августа 1996 г. произведена их частичная реорганизация: упразднено Минприроды – создан федеральный Комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии); упразднены Роскомвод и Роскомнедра – на их базе образовано федеральное Министерство природных ресурсов (МПР); Госсанэпиднадзор включен в систему Министерства здравоохранения РФ.

За Госкомэкологии оставлены основные функции и штатное расписание бывшего Минприроды. Но что дальше? Регулирование лесных, земельных, рыбных, охотничьих ресурсов осталось за самостоятельными ведомствами, не входящими в систему нового Министерства природных ресурсов, оно вобрало в себя лишь управление двумя природными ресурсами – недрами и водами.

Прежнее Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов активно использовало свои координационные полномочия в области охраны окружающей среды, по подготовке и принятию подзаконных нормативных актов. Поскольку большинство актов Министерства касалось экологических прав и обязанностей граждан, акты подлежали обязательному официальному опубликованию для всеобщего сведения в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и регистрации в Министерстве юстиции России.

В целях обеспечения законности и соблюдения требований законодательства в министерствах, ведомствах, а затем и в Минюсте должна осуществляться постоянная работа по каждому проекту акта, затрагивающего свободы человека и гражданина, включающая рассмотрение вопросов:

- принимается ли акт в рамках полномочий министерства, ведомства;

- не является ли регулируемый вопрос предметом ведения другого государственного органа;

- не урегулирован ли данный вопрос другим актом, если да, то какова его сила, имеется ли возможность и необходимость его изменения или отмены, полной или частичной;

- соответствует ли проект акта законодательству и иным нормативным правовым актам большей силы, международным договорам России, общепризнанным международным принципам;

- каковы формы доведения содержания акта до всеобщего сведения.

В силу отрицательных ответов на некоторые из указанных вопросов ряд актов не был зарегистрирован в Минюсте РФ, что потребовало дополнительных проработок, изменения Положения о Минприроде, дополнительных согласований. Некоторые акты Минприроды обрели лишь рекомендательный, методический характер, стали применяться лишь внутри Министерства (например, приказ Минприроды об утверждении временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации от 6 февраля 1995 г.).

Немало сделано для опубликования нормативных актов по вопросам экологии: в журналах и газетах министерств, ведомств и экологических общественных объединений, путем выпуска специализированных сборников, обеспечения потребителей информации электронной почтой. Положительную роль играло создание и функционирование Российского экологического федерального информационного агентства, упрочение связей с экологической общественностью, обсуждение с ней проектов готовящихся актов, ознакомление на пресс-конференциях и семинарах с принятыми актами.

В деле правового обеспечения экологических отношений трудно переоценить роль правовой службы учреждений, организаций, предприятий. Активно занимаясь собственной правотворческой деятельностью и участвуя в разработке проектов экологических законов, министерства и ведомства сосредоточивают свое внимание на правоприменении, что должно предполагать:

- тщательную инвентаризацию имеющихся нормативных правовых актов и вопросов, ими регулируемых;

- анализ практики их применения органами министерства, другими специально уполномоченными государственными органами, а также учреждениями, организациями, гражданами;

- выявление пробелов и противоречий в нормативно-правовой экологической системе;

- полную реализацию собственных правоприменительных функций.

Многие из недостатков в осуществлении правовой реформы в природоохранном управлении связаны с недооценкой правовой службы в природоохранных органах. Задача состоит в создании авторитетной и полномочной юридической службы в министерстве и ведомстве: правовое реформирование общества предполагает активизацию правовой работы, придание ей веса и престижа в министерстве и его подразделениях, освобождение от несвойственных функций, возложение на правовую службу визирования документов министерства, содержащих вопросы права, разработку стратегических направлений правоприменения, проведение занятий по правовому и экологическому всеобучу со всеми работниками министерства.

Правовая реформа в организации применения экологического законодательства, в деятельности исполнительных органов представляет актуальную проблему. Для иностранных наблюдателей дело зачастую сводится лишь к принятию нового законодательства: в странах с многовековыми правовыми требованиями, парламентским режимом и контролем, свободой информации главное, действительно, заключается лишь в установлении новой нормы, нового требования государства к своим гражданам-налогоплательщикам. Когда же уважение к закону, к праву не стало повседневной нормой поведения, когда граждане систематически встречались и продолжают встречаться с безнаказанными грубыми нарушениями правовых требований, в том числе со стороны должностных лиц, призванных стоять на страже закона, а то и принимающих обязательные к исполнению правовые акты, в этих обстоятельствах принятие закона становится необходимой, но не главной стадией функционирования правового механизма.

Правовая реформа исполнительской деятельности в области экологии может означать:

- соблюдение исполнительными органами экологических требований законов, постановлений самой исполнительной власти (например, обязательности проведения государственной экологической экспертизы всех предпроектных и проектных материалов);

- обеспечение заинтересованных должностных лиц текстами нормативных актов;

- спрос с чиновников за соблюдение требований экологического законодательства;

- обучение должностных лиц и граждан применению и соблюдению правовых актов в области экологии;

- стимулирование, награждение добросовестных природопользователей, равно как и соответствующее вине и нанесенному ущербу наказание загрязнителей;

- осуществление повседневного и непрерывного контроля за применением экологического законодательства;

- правительственное субсидирование средств массовой информации, содействующих продвижению правовой реформы в экологии;

- массовый выпуск литературы по указанным вопросам для широкого читателя;

- реформирование природоохранных органов в сторону сосредоточения внимания на узловых вопросах, повышении компетентности и профессионализма аппарата, его правовом воспитании (находящемся в настоящее время на уровне, близком к нулевому).

Больше всего за последние годы сделано в области судебной реформы. Но именно в области экологии она оказалась наименее эффективной: суды и арбитражные суды не повернулись лицом к экологическим делам, мало проводится их обобщений, не осуществляется должная экологическая специализация судей, экологические дела весьма неохотно принимаются к производству, редко рассматриваются по существу, экологические иски граждан годами притормаживаются в судебных инстанциях. Здесь немало объективных причин: загруженность судей, отсутствие квалификации, актуальность многих других неэкологических дел (о коррупции, об организованной преступности, о выборах, о чести и достоинстве), общественное недостаточное внимание к вопросам экологии, экономический кризис в стране.

Ликвидация этих недостатков будет означать продвижение правовой реформы в экологии. Это может быть достигнуто путем:

- дачи судам со стороны вышестоящих судов руководящих разъяснений по вопросам экологии (достаточно много накопившимся);

- организации обучения судей экологическим приемам, специализации судей;

- привлечения общественного внимания к судебной практике, формирования общественного мнения вокруг этой категории дел;

- организации показательных выездных судебных процессов по экологическим делам;

- усиления контактов и взаимодействия судебных и природоохранных органов в смысле обмена информацией, нормативными актами и т. д. при сохранении независимости и самостоятельности властей.

Разумеется, большая часть судебно-правовой реформы лежит вне экологии – обеспечение судей материальной базой, компьютерной техникой вплоть до обеспечения исполнения решений, принятых судом (об этом проблема также стоит в настоящее время).

Как бы ни совершенствовались ветви и органы власти, ключ правовой реформы находится у граждан, у населения, особенно это относится к проблемам экологии. Законодательство предоставило гражданам обширные права в области защиты окружающей среды: требовать назначения экологической экспертизы, экологической информации, в судебном или административном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, возмещения причиненного здоровью и имуществу вреда, закрытия или приостановления экологически вредных производств. Однако таких требований предъявляется немного, несмотря на ухудшающуюся окружающую среду, понижение ее качества.

Основные причины видятся в следующем:

- в не осознании гражданами того, что их экологические права не дарованы им кем-то, а принадлежат им от рождения;

- в боязни вступать в конфликт с государством, отчужденным от гражданина;

- в слабости структур гражданского общества, подавленного испокон веку Российским государством;

- в отсутствии профессиональных и общественных массовых образований в поддержку экологических прав граждан;

- в пренебрежении к закону; привычке подчинения начальнику, а не праву;

- в нежелании тратить время, нервы, средства на судебные и административные тяжбы;

- в отсутствии собственности, страдающей от загрязнения окружающей среды;

- в наличии более актуальных экономических и житейских проблем;

- в недостатке экологического образования и воспитания, глобального, планетарного мышления;

- в состоянии правового сознания.

Устранение этих причин будет означать продвижение реформы и на этом, главном направлении. Трудно сказать, сколько для этого понадобится времени, но перспективы должны быть намечены и движение начато; правовая реформа в экологии должна быть осуществлена.

 

 

2.Объекты экологического права

2.1 Понятие объектов охраны окружающей среды

Под объектами охраны окружающей среды понимаются ее составные части, находящиеся  в экологической взаимосвязи, отношения по использованию и охране которых урегулированы правом, поскольку представляют экономический, экологический, рекреационный и иной интерес. Объекты классифицируются по трем группам.

Естественные системы:

 К этой группе относятся  экологические системы и озоновый  слой, имеющие глобальное значение. Они обеспечивают непрерывный  процесс обмена веществ и энергии  внутри природы, между природой и человеком, представляя природную среду обитания человека. Как уже отмечалось, под окружающей средой и ее охраняемыми объектами понимаются только природные компоненты: в круг охраняемой законом естественной среды обитания не входят товароматериальные объекты, созданные человеком; части природы, вышедшие из экологической связи с природой (изъятая из нее вода – в кране, изъятые из естественных условий животные); элементы природы, не представляющие в данное время социальной ценности или охрана которых пока невозможна.

Например, озоновый слой является важнейшей частью околоземного пространства, серьезно влияющей на состояние теплообмена между Землей и Космосом. Государства предпринимают меры для его охраны, (подробнее они рассматриваются в теме об охране атмосферного воздуха). Не все они реализуются в достаточной мере. Еще труднее государствам договориться и охранять более удаленные от Земли пространства от загрязнения летательными аппаратами, исследовательскими, наблюдательными устройствами.

Охране подлежат природные или географические ландшафты – естественные комплексы, в которые входят природные компоненты, находящиеся во взаимодействии, образующие рельеф местности. Типичные ландшафты – горные, предгорья, равнинные, холмистые, низменности. Они учитываются и используются при строительстве городов, прокладке дорог, организации туризма.

Таким образом, охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения подлежит то, что находится на территории России или над ней, а также то, что может быть охраняемо с помощью современных технических средств и посредством правового регулирования.