Экологические права и обязанности граждан и общественных объединений

Конкретизация экологических прав граждан и способов их реализации находит свое отражение в законодательных и подзаконных актах. Так, глава V Федерального закона «Об экологической экспертизе» регламентирует процедуру инициирования  
и проведения общественной экологической экспертизы. По своей сути это одна из возможных форм реализации права граждан как на благоприятную окружающую среду, так и на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, поскольку выводы, содержащиеся в заключении экспертной комиссии, являясь доступными для проживающего на соответствующей территории населения, позволяют иметь четкое представление о негативных и позитивных сторонах предлагаемого к реализации объекта (например, производственного комплекса, автозаправочного пункта и т. д.), который исследуется в ходе экспертизы. 5

      Статья 10 Федерального закона «О животном мире» предоставляет гражданам право осуществлять общественный контроль и проводить мероприятия по охране животного мира и среды его обитания, что можно отнести к активной форме реализации гражданами своего права на благоприятную окружающую среду применительно  к сфере охраны и использования животного мира, в то время как применительно к специально уполномоченным органам в рассматриваемой сфере осуществление схожей деятельности (государственный контроль, мероприятия по охране объектов животного мира  и т. п.) можно отнести уже к разряду функциональных обязанностей.6

     Проведение митингов и иных массовых мероприятий экологического характера осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»7

В то же время необходимо говорить и об отдельных правах граждан и иных лиц, осуществляемых в процессе природопользования, которые относятся к категории специальных прав. Такие права закреплены  
в природоресурсных законодательных актах, и их реализация в пол 
ном объеме также зависит от волеизъявления соответствующего субъекта.        Например, согласно ст. 22 Закона РФ «О недрах» пользователь недр, а это может быть и физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, вправе: 
• использовать предоставленный ему участок недр для любой формы предпринимательской или иной деятельности, соответствующей обозначенной в лицензии цели; 
• самостоятельно выбирать формы этой деятельности, не противоречащие действующему законодательству; 
• использовать отходы своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено  
в лицензии; 
• проводить без дополнительных разрешений геологическое изучение недр за счет собственных средств в границах горного отвода, предоставленного ему в соответствии с лицензией, и т. д.8

Вместе с тем возможность осуществления правомочий в определенных законом случаях обусловлена наличием специальных разрешений (лицензий). Так, согласно ст. 35 Федерального закона «О животном мире» пользование животным миром осуществляется гражданами на основании именных разовых лицензий на добычу определенного количества объектов животного мира в определенном месте или на конкретный срок.  
 
   Наконец, участники общественных отношений, которые относятся к сфере обеспечения экологической безопасности, наделяются самостоятельной группой прав. Эти права можно классифицировать как особые экологические права. 
Например, ст. 18 Федерального закона «О защите населения  
и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» устанавливает, что граждане имеют право: 
• на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения чрезвычайных ситуаций; 
• в соответствии с планами ликвидации чрезвычайных ситуаций использовать средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуаций; 
• быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности; 
• обращаться лично, а также направлять в государственные органы и органы местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; 
• участвовать в установленном порядке в мероприятиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; 
• на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций.  
Приведенный перечень позволяет говорить об определенной схожести прав граждан в сферах обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды, однако индивидуальная специфика особых и общих экологических прав всетаки очевидна, и их разделение предопределено прежде всего ст. 42 Конституции Российской Федерации.

Экологические обязанности граждан в общем виде закреплены в ст. 58 Конституции РФ, которая обязывает каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. 
Статья 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды», практически дословно дублируя конституционную норму, вменяет в обязанность гражданам соблюдение иных требований законодательства.  
      В перечисленных нормах правомерно классифицировать экологические обязанности как общие, поскольку приведенные формулировки не раскрывают способы осуществления обязанностей, что по сути своей исключает возможность привлечения физического лица к ответственности за их неисполнение.  
    Таким образом, правомерно говорить о специальных экологических обязанностях, которые закрепляются в законодательных актах, конкретизируя общие экологические обязанности. То есть в отличие от перечисленных выше самостоятельных групп экологических прав граждан и иных лиц в данном случае отмечается обусловленность (зависимость) специальных экологических обязанностей от общих.  
   Содержательная сторона экологических обязанностей может выражаться как в форме закрепленных в законодательных и подзаконных актах требований воздержаться от совершения чего-либо, так и в форме требований совершить какие-либо действия. 
    В первом случае в качестве примера можно привести ситуацию, когда физическое лицо — предприниматель, у которого решением уполномоченного органа приостановлено действие лицензии на природопользование, должно соблюдать требования выданного ему предписания и воздерживаться от запрещенных при этом действий.  
    В свою очередь, исполнение обязанностей в форме совершения действия осуществляется, например, при направлении гражданином, предпринимателем платежа за пользование природными ресурсами. Неисполнение таких обязанностей будет влечь за собой конкретные негативные последствия, предусмотренные нормами соответствующих законов. 
 
     Установленные в нормативных правовых актах требования могут носить как прямой, так и опосредованный характер.  
     Например, ст. 53 Лесного кодекса РФ обязывает арендаторов лесных участков осуществлять меры пожарной безопасности, в том числе создавать системы и средства предупреждения и тушения лесных пожаров, а непосредственно механизм реализации этой нормы закреплен в утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 № 417 Правилах пожарной безопасности в лесах. 
В то же время ст. 66 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предоставляет государственным экологическим инспекторам право предъявлять требования и выдавать предписания физическим лицам об устранении нарушения законодательства  
в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля. Этому праву корреспондирует обязанность физического лица выполнить требования, содержащиеся в предписании.  
     Резюмируя сказанное, следует отметить, что круг экологических обязанностей граждан и иных физических лиц достаточно широк и может устанавливаться органами публичной власти в рамках предоставленной им компетенции путем принятия (издания) нормативных правовых актов (законов, постановлений и т. д.). В этом смысле главная задача участников нормотворческого процесса при установлении правообязывающих, ограничительных и запрещающих норм заключается: 
• вопервых, в учете общественной потребности в установлении экологических обязанностей;  
• вовторых, в необходимости четкого формулирования существа экологических обязанностей в целях единообразного понимания их в правоприменительной практике; 
• втретьих, в установлении законных и адекватных средств принуждения в целях своевременного реагирования на любые факты уклонения от исполнения экологических обязанностей.  
В конечном счете целью установления экологических обязанностей является обеспечение охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности. 
     Давая определение экологическим обязанностям граждан, следует отметить, что это закрепленные в нормативных правовых актах в форме запретов, правообязывания и ограничений и адресуемые гражданам требования, неисполнение либо ненадлежащее исполнение которых может повлечь за собой негативные для нарушителей последствия в установленном законом порядке. 9

3. Экологические права и обязанности  общественных объединений.

     Экологические права и обязанности граждане РФ могут осуществлять как в индивидуальном порядке, так и через участие в общественных экологических объединениях. Хотелось бы немного остановиться на общественных объединениях. Общественное объединение – это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, создаваемое по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.10

    К числу целей создания общественных экологических объединений можно отнести охрану здоровья граждан, защиту их прав и законных интересов, разрешение споров и конфликтов при осуществлении природоохранной деятельности, подготовку населения к преодолению последствий стихийных бедствий, промышленных аварий и катастроф, оказание помощи пострадавшим в результате таких бедствий и аварий, защиту животных, охрану и должное содержание особо охраняемых природных объектов и территорий и другие.

    Статья 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды», основываясь на требованиях Закона об общественных объединениях, устанавливает, что общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право: 
• разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды; 
• за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности; 
• оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; 
• организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды; 
• обращаться: в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан; 
в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия  
на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы; 
• участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан; 
• организовывать и проводить: 
в установленном порядке слушания, по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; 
в установленном порядке общественную экологическую экспертизу; 
• рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы; 
• подавать в органы государственной власти Российской Фе 
дерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду; 
• предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде; 
• осуществлять другие предусмотренные законом права. 11

Среди других правомочий общественных объединений ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды» выделяет их право на осуществление общественного экологического контроля в соответствии с их уставами.

Статья 29 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает право общественных объединений на:  
• информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках загрязнения атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на него;  
• участие в проведении мероприятий по охране атмосферного воздуха и их финансирование;  
• участие в обсуждении вопросов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать вредное воздействие на качество атмосферного воздуха;  
• обсуждение программ охраны атмосферного воздуха и внесение в них своих предложений об улучшении его качества;  
• предъявление исков о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, окружающей природной среде, причиненного загрязнением атмосферного воздуха. Кроме того, представители общественных объединений имеют право доступа на территории объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих источники загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральным законодательством. К сожалению, к настоящему времени законодательством пока не установлен порядок осуществления названного права, что относит его к разряду декларативных.12 
Согласно ст. 19 Федерального закона «Об экологической экспертизе» общественные объединения наделены правом:  
• выдвигать предложения о проведении в соответствии с требованиями законодательства общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на соответствующей территории;  
• направлять в письменной форме федеральному органу исполнительной власти и его территориальным органам в области экологической экспертизы предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;  
• получать от названных органов, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы,

информацию о результатах ее проведения. 13 
      В свою очередь, в обязанность экспертной комиссии государственной экологической экспертизы вменяется учет мнения общественности в отношении объекта такой экспертизы. Правда, следует оговориться, что законодательство не содержит нормы  о том, что именно общественное мнение должно ставиться в основу окончательных выводов экспертной комиссии. Иначе говоря, учет общественного мнения может являться решающим фактором только при наличии подтверждения запрета реализации объекта экспертизы другими изученными в ходе ее проведения обстоятельствами. Вместе с тем свое несогласие с выводами комиссии, идущими вразрез с общественным мнением, можно, а нередко и нужно обжаловать в судебном порядке. 
      В соответствии со ст. 20 названного закона общественную экологическую экспертизу могут проводить только те общественные организации (объединения), основным направлением деятельности которых является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. При этом законодатель оговаривает, что общественной экологической экспертизе могут подвергаться объекты, подлежащие в силу закона государственной экологической экспертизе кроме тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну. Кроме того, такая экологическая экспертиза не может быть проведена после государственной экологической экспертизы.14

     В соответствии с п. 2 ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» общественные и иные некоммерческие объединения при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды обязаны соблюдать требования в области охраны окружающей среды. В данном случае позиция законодателя не отражает всей полноты требований, предъявляемых к общественным объединениям, осуществляющим рассматриваемую деятельность.  
    Дело в том, что реализация общественными объединениями большинства предоставленных им экологических прав сопряжена с необходимостью соблюдения требований иного законодательства, регламентирующего процедурные вопросы. Например, организация тех же митингов экологического характера должна осуществляться в установленном федеральным законодательством порядке, в том числе с предварительным уведомлением органов власти о целях, месте, времени проведения, предполагаемом числе участников и т. д. При внесении предложений о проведении референдума по вопросам охраны окружающей среды также не обойтись без соблюдения жестких требований федерального законодательства о референдуме, прежде всего о порядке инициирования его проведения. Для проведения общественной экологической экспертизы необходимо осуществить государственную регистрацию в органе местного самоуправления заявления общественного объединения о ее проведении, отвечающего установленным законодательством требованиям. Более того, общественная организация обязана известить проживающее на соответствующей территории население о начале проведения экспертизы. 
   Вместе с тем в рассматриваемом контексте необходимо принимать во внимание и общие обязанности общественных объединений, изложенные в ст. 29 Федерального закона «Об общественных объединениях», в том числе необходимость: 
• ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом; 
• ежегодно информировать орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственной реестр юридических лиц; 
• представлять по запросу органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы; 
• допускать представителей органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, на проводимые общественным объединением мероприятия; 
• оказывать содействие представителям органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации.15