Государственный экологический мониторинг и экологический контроль

Государственный экологический контроль осуществляется: а) от имени государства; б) специально уполномоченными на то органами и должностными лицами; в) носит вне- и надведомственный характер; г) представляет собой одну из функций государственного экологического управления; д) сопряжен с применением в необходимых случаях мер административного принуждения (приостановлением деятельности, лишением права природопользования, наложением штрафов и других административных взысканий). В литературе указывается на существование нескольких видов государственного экологического контроля: в зависимости от стадии контролируемой деятельности - предупредительного и текущего; по критерию субъекта контроля - общего и специального. Так, общий экологический контроль осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и иные субъекты, наделенные общей компетенцией либо компетенцией особого рода, например, в области экспортного контроля за ввозом и вывозом возбудителей инфекционных заболеваний человека, животных и растений, технологий, которые могут быть использованы для разработки оружия массового поражения, и т.п. Передача ими полномочий в области экологического контроля другим субъектам должна быть оформлена особо, отражена в нормативном правовом акте, соответствовать статусу и другим правомочиям этих субъектов. Специальный же контроль проводится органами, уполномоченными в области охраны окружающей среды, и их должностными лицами. Права и обязанности последних детально урегулированы экологическим и административным законодательством. Как правило, этому посвящены либо отдельные главы федеральных законов, либо статьи, либо подзаконные акты в целом, в частности ведомственные. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 г.         № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» осуществление экологического контроля (и надзора) возложено на федеральные службы в соответствующих сферах деятельности, а именно на: Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии, Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральную таможенную службу, Федеральную службу безопасности3.

В отдельных случаях контроль могут осуществлять и другие органы, например, в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 02 января 2015 г. №1 «Об утверждении положения о государственном земельном надзоре» и от 01 июня 2009 г. № 457                      «О федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» на указанные службы возложены функции государственного земельного контроля4.

Объекты государственного экологического контроля перечислены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. №285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». К ним отнесены, например, объекты, связанные с использованием атомной энергии, хозяйственной и иной деятельности, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и т.д.5

Муниципальный экологический контроль осуществляется органами местного самоуправления, их должностными лицами.

Ведомственный экологический контроль производится центральными органами управления по отношению к подчиненным им структурным образованиям и организациям, учреждениям, предприятиям в рамках конкретной отрасли. Так, ведомственный контроль за предприятиями атомного комплекса осуществляет Федеральное агентство по атомной энергии, но осуществление государственного экологического контроля возложено на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. На Министерство природных ресурсов Российской Федерации возложен ведомственный контроль за работой комитетов субъектов Российской Федерации, но государственный - в области использования лесов, недр, вод и т.п. всеми иными субъектами хозяйственной и управленческой деятельности - осуществляет находящаяся в его ведении Федеральная служба по надзору в области природопользования.

Производственный экологический контроль ограничен рамками конкретного хозяйствующего субъекта, предприятия, организации и осуществляется либо его руководителем, либо руководителями отдельных служб (главным инженером, главным энергетиком, начальником лаборатории и т.п.), либо специально организованными экологическими службами (отделами) на основании предоставленных им нормативным актом либо специальным приказом, уполномочием прав и обязанностей. Виды контрольных структур предприятия и масштабы, способы их деятельности зависят от его организационно-правовой формы. Обычно производственный экологический контроль включает проверку: а) выполнения планов по охране окружающей среды, в том числе предусматривающих совершенствование технологий и улучшение качества продукции, снижение затрат энергоресурсов, уровня потребления природных ресурсов; б) соблюдения экологических правил, стандартов и нормативов производственной деятельности; в) строительства природоохранных объектов; г) проведения работ по рекультивации нарушенных земель, устранения иных негативных последствий производственной деятельности.

Общественный экологический контроль в последние годы получил широкое развитие не только в Российской Федерации, но и в других странах. Его существование как важного правового института основывается на многих международных документах, предусматривающих участие общественности в принятии решений, которые могут повлиять на состояние окружающей среды, связаны с экологическими рисками и угрозой наступления экологического вреда, а также регулируют доступ граждан и их объединений к экологической информации. Направления и формы экологического общественного контроля постоянно расширяются.

Экологический контроль проводится наряду с иными формами (видами) контроля и надзора: авторским, санитарным, радиационным, строительным и др. Иногда это приводит к дублированию и столкновению ведомственных интересов, иногда помогает решить проблему за счет объединения сил и усиления «давления» на хозяйствующих субъектов.

Права и обязанности должностных лиц органов экологического контроля не отличаются от иных в сфере государственного управления и контроля. Указанные лица имеют права на: запрос и получение информации, необходимой для выполнения возложенных на них функций; проведение проверок как документации, так и фактического положения дел, в том числе путем взятия проб, проведения замеров, обследований и т.п.; вход на подконтрольные объекты (в необходимых случаях с соблюдением установленных режимных ограничений); получение устных и письменных объяснений от руководителей и других работников предприятий, организаций и учреждений, иных лиц; дачу заключений о соответствии деятельности, состояния объекта, изделий, материалов, сырья, продукции и отдельных параметров и показателей требованиям экологического законодательства; выдачу обязательных предписаний об устранении недостатков и нарушений в деятельности; приостановление и (или) прекращение экологически опасной деятельности; приостановление и аннулирование выданных лицензий (разрешений) в случае нарушения их условий; применение мер административного взыскания, и т.п. Некоторые категории имеют право на применение служебного оружия, спецсредств, обыск и досмотр.

Экологическое лицензирование

Лицензирование является одним из наиболее широко используемых административно-правовых инструментов в области природопользования и охраны окружающей среды. О нем можно говорить, как о разветвленной разрешительной системе, подразумевая под ней совокупность органов экологического управления, обладающих полномочиями давать и аннулировать лицензии (разрешения), процессуальных порядков выдачи (изменения условий, аннулирования) лицензий, материально-правовых норм, регулирующих содержание и условия лицензий. В законодательстве и в литературе часто встречаются два термина - «лицензирование» и «разрешение», иногда один из них берется в скобки. В принципе отсутствует внятное разъяснение различий между этими двумя терминами; их употребление, видимо, связано с традициями, как и некоторых специфических названий для отдельных лицензий (лесорубочный билет, ордер, лесной билет).

Выдача разрешений (лицензий) отнесена к функциям по контролю и надзору. Она производится органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическими лицами и гражданами.

Лицензирование можно классифицировать на несколько групп по различным критериям6. Так, по объекту лицензирования выделяется группа лицензий (разрешений) на: 1) природопользование, т.е. определяющих права и обязанности природопользователя при эксплуатации природного ресурса, изъятии его из окружающей среды, условия этой деятельности, ограничения, параметры используемого природного ресурса (например, видовую принадлежность, возраст, пол добываемых охотничьих животных, их количество и т.д.); 2) осуществление видов деятельности, связанной с самим фактом существования природного ресурса (например, морская разведка минеральных и живых ресурсов континентального шельфа); 3) оказание воздействий на окружающую среду и ее компоненты (негативное - например, на выброс вредных веществ в атмосферу или позитивное - на природоохранительную деятельность).

По видам деятельности, осуществляемой на основании разрешения, лицензии, они делятся на: полученные для удовлетворения личных нужд, для осуществления хозяйственной (предпринимательской) деятельности в целом или ее этапа, на связанные с изъятием и полным использованием предмета лицензии и связанные с извлечением, использованием полезных свойств или части предмета лицензии, и т.п.

По субъектам пользования лицензии разделяются на выдаваемые российским физическим и юридическим лицам и иностранным физическим и юридическим лицам, а также международным организациям и государствам.

В связи с принятием Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» по критерию источника права можно выделить лицензирование деятельности, производимое в соответствии: 1) с этим Законом, например, по эксплуатации химически опасных производственных объектов, уничтожению химического оружия, деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний, производством дезинфекционных средств и т.п. и на основании отдельных Положений об этих видах лицензирования; 2) в соответствии с иными общими, специальными экологическими федеральными законами (кодексами) и принятыми на их основе положениями о лицензировании; объем этой группы также велик, поскольку действие Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» не распространяется на использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира, а также на деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии.

По формальному признаку - названию документа - выделяются две большие группы - лицензии и разрешения.

Лицензия - официальный документ, который разрешает определенному лицу (лицам) осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.

При охране земель (почв) лицензированию уделялось меньше внимания, чем иным видам экологического лицензирования. С одной стороны, это объясняется сосредоточенностью субъектов правотворчества на других, представляющихся им более актуальными, вопросах (право собственности на землю), с другой, относительно запоздавшим регулированием в таких сферах, как обращение с пестицидами и агрохимикатами, мелиорация земель, их рекультивация и т.п. Тем не менее и здесь в последнее время был принят ряд правительственных актов, установивших правила лицензирования деятельности по агрохимическому обслуживанию. Так, начиная с 2001 г. подлежит лицензированию: проведение почвенных, агрохимических, фитосанитарных, эколого-токсикологических обследований и мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения; проведение агрохимических, мелиоративных, противоэрозийных и иных мероприятий в целях обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, в том числе консервации сильно эродированных земель; обеспечение производителей сельскохозяйственной продукции средствами защиты растений и технологиями применения агрохимикатов и т.п. Данный вид лицензирования осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Лицензии выдаются на 3 года, если в заявлении не указан меньший срок.

Российское законодательство устанавливает следующие виды лицензий на осуществление деятельности на континентальном шельфе: а) лицензии на его региональное геологическое изучение, на поиск минеральных ресурсов, на разведку и разработку минеральных ресурсов, включая лицензии на основе соглашений о разделе продукции; б) лицензии на промысел живых ресурсов; в) разрешения на создание искусственных островов, установок и сооружений; г) разрешения на проведение морских научных исследований; д) разрешения на захоронение отходов и других материалов; е) разрешения на прокладку подводных кабелей и трубопроводов; ж) разрешения на проведение буровых работ.

Законом установлено обязательное лицензирование деятельности в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Порядок, условия предоставления лицензий, ограничения для иностранных заявителей подробно регламентируются как в Федеральном законе «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», так и в подзаконных актах. Закон предусматривает: 1) разрешение на проведение ресурсных исследований, которое выдается специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по рыболовству по согласованию с органами по охране окружающей среды, обороны, пограничной службы, а при необходимости - и с другими органами; 2) разрешение на проведение морских научных исследований, выдаваемое на основе процедуры согласования между федеральными органами, осуществляющими контроль и надзор в области рыболовства, обороны, безопасности, пограничной охраны, охраны окружающей среды, геологии и использования недр, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды. Требуются разрешения и на сброс вредных веществ, а также на захоронение отходов и других материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Процессуальный порядок выдачи таких разрешений, статус разрешений аналогичны такого рода разрешениям, получаемым для данных видов деятельности на континентальном шельфе Российской Федерации.