Исполнение бюджета, бюджетный контроль и оценка действующей системы собственных ресурсов Европейского Союза

    Так, при подписании Римского договора 1957 г. западноевропейские страны видели главной целью объединения создание торгового союза, общего рынка, отменяющего тарифные и нетарифные барьеры для торговли друг с другом, а также проведение общей торговой политики с другими странами. При дальнейшем развитии интеграции ЕС пришёл к созданию единого рынка, включающего в себя свободу передвижения товаров, лиц, услуг и капитала; подписанию Шенгенского соглашения, объявившего безвизовый режим для стран – участниц Союза и единые правила въезда и пребывания для третьих стран; введению единой валюты и проведению общей валютной политики.

      Целенаправленная интеграционная политика ЕС сформировала потребность в дополнительном финансировании сельского хозяйства и отсталых регионов тех стран-членов, которые по своему экономическому положению «не дотягивали» до вступления во внутренний рынок и экономический и валютный союз. С другой стороны, в целях вовлечения ряда экономически развитых государств ЕС на более высокий этап интеграционного развития необходимо было предоставить им ряд дивидендов и гарантий в виде целенаправленных поступлений из общего бюджета.  

    Примером тому может служить франко-германский компромисс 1960-х гг., когда Франция поддержала Германию по вопросу создания единого рынка (что было очень выгодно для немецких компаний) и взамен получила субсидирование французского сельского хозяйства. Также в 1974 г. возникло ещё одно направление финансирования из бюджета ЕС — политика в области сближения, инициированная Великобританией с целью получения субсидий из общего бюджета, так как в стране не развито сельское хозяйство (в то время основной статьей расходов ЕС было поддержание сельского хозяйства западноевропейских государств). В расширение данной политики была введена «структурная политика», направленная на поддержку Греции, Испании и Португалии при вхождении в единый рынок. 

   Как результат, бюджет Европейского союза превратился в механизм перераспределения средств между станами – участниками Евросоюза вместо того, чтобы быть инструментом для достижения общеевропейских целей.  

   Бюджет ЕС всегда был ограниченным в своих размерах и на первом этапе интеграционного развития Европейского сообщества в основном направлялся на финансирование административных расходов.  

   Постепенно с развитием ЕС бюджет увеличивался в своих размерах, что было обусловлено появлением новых направлений совместной европейской политики. За полстолетия на наднациональный уровень были переданы такие вопросы политики, как торговая политика, совместная сельскохозяйственная политика, совместная политика в области конкурентоспособности, региональная политика (направление дотаций в регионы, нуждающиеся в дополнительном финансировании), политика в области защиты окружающей среды и др. 

   Однако, несмотря на бурное развитие интеграционных процессов, ЕС не удалось создать бюджета, с помощью которого можно было бы производить финансирование основных направлений интеграционной деятельности Союза. Бюджет любого государства Евросоюза в несколько раз превосходит по величине бюджет Союза, в связи с чем расходы на интеграционную деятельность и проведение других важных направлений совместной экономической политики финансируются непосредственно из бюджетов национальных государств ЕС. 

  Структура бюджета Европейского союза всегда была предметом жёстких дискуссий. В конце 1970-х – начале 1980-х гг. бюджетные отношения ЕС характеризовались конфронтацией между Европейским парламентом и Советом, которые временами приводили к тому, что Европарламент полностью отвергал проект бюджета, представленный Советом.  

  С целью ограничения политических дебатов с конца 1980-х гг. был введён механизм многолетнего планирования бюджетных расходов, согласно которому определялись основные направления расходования бюджетных средств на многолетнюю перспективу без права их существенного пересмотра. Итак, в истории развития Европейского союза разработаны и реализованы план Делор-I (1988–1992), план Делор-II (1993–1999), Повестка дня 2000 (2000–2006), в настоящее время реализуется многолетний бюджетный план на 2007–2013 гг. Однако на уровне договоров Европейского союза правило разрабатывать многолетний финансовый рамочный план закреплено только в Лиссабонском договоре от 13 декабря 2007 г. 

  Основные направления финансирования в соответствии с многолетними планами представлены на рис. 1.

    Из приведенного графика видно, что основной статьёй финансирования остаётся сельское хозяйство, однако его доля в союзном бюджете неизменно сокращается. Это объясняется изменением характера сельскохозяйственной политики Евросоюза. Если в 1960–1970-х гг. сельскохозяйственная политика ЕС была направлена на поддержание ценовой политики, характеризовалась протекционизмом и контролем над производством и уровнем цен сельскохозяйственной продукции, то сейчас политика направлена на поддержание фермерских хозяйств и развитие сельскохозяйственных регионов. 

   Вторым по значимости и размеру направлением финансирования из союзного бюджета является структурная политика и политика в области сближения, финансирование которой остается неизменным с 1990-х гг. Хотя целью данной политики является выравнивание уровней экономического и социального развития регионов Европейского союза, на практике половина средств фондов расходуется в целях развитых государств. 

   Остальные направления политики Евросоюза получают не столь серьёзное финансирование из бюджета Союза, а расходы на проведение общей исследовательской политики, образования, экологической политики и пр. в масштабах всего Европейского союза ничтожно малы.  

    С теоретической точки зрения довольно сложно объяснить подобное распределение бюджетных средств ЕС. Согласно статье 174 Договора о функционировании Европейского союза, ЕС развивает и продолжает деятельность, направленную на укрепление экономического, социального и территориального сплочения Союза. В частности, Евросоюз стремится сократить разрыв в уровне развития различных регионов и отставание тех из них, которые находятся в наименее благоприятном положении [1]. 

   Из Договора о функционировании Европейского союза можно сделать вывод, что трансферты из союзного бюджета будут направлены на развитие тех регионов, которые более всего в этом нуждаются; это означает, что чем менее развитой является страна, тем больше бюджетных трансфертов должно ей предоставляться. Однако на практике это не подтверждается.

    В зарубежной литературе можно проследить три основных направления объяснения распределения средств бюджета Европейского союза. 

   Первая из них — это теория распределения средств бюджета Союза в зависимости от экономических потребностей. Согласно договорам Европейского союза бюджетные средства ЕС распределяются в регионы и страны, которые нуждаются в привлечении дополнительных бюджетных средств.

    Вторая теория — это теория национальных затрат/выгод. В данной теории подчёркивается роль единого рынка ЕС в процессе распределения бюджетных средств. С введением единого рынка одни страны выиграли, другие, напротив, проиграли. С этой точки зрения, бюджет представляет собой средства, распределяемые в результате межгосударственной сделки: странам, проигравшим от введения единого рынка и либерализации политики, должны компенсировать потери с помощью средств бюджета Союза. Как писал профессор Лондонской школы экономических и политических наук С. Хикс, бюджет ЕС представляет собой игру, в которой «каждое государство вносит плату в/получает из бюджет(а) Евросоюза столько, сколько они приобретают/теряют от внебюджетной политики ЕС (например, единый рынок)» [4, c. 269]. Данная теория приводит к предположению, что страны, ориентированные на экспорт, являются «донорами» бюджета, в то время как получателями бюджетных средств являются государства, в которых продукция преимущественно ориентирована на национальный рынок. Однако рассчитать влияние экономических эффектов от введения единого рынка на перераспределение бюджетных ресурсов Европейского союза довольно проблематично. В исследовании Хельсинкского университета [7, c. 10] делается вывод, что эмпирические данные не подтверждают данное положение. 

   Третья теория — теория «обмена голосами», которая основана на «торговле» голосами стран – членов ЕС. Согласно данной теории, при наличии побудительного стимула участники Союза могут проголосовать, руководствуясь не национальными интересами, а ради достижения какой-либо цели. Также в случае, если повестка дня не затрагивает интересы страны А, участник может «продать» свой голос в пользу страны Б взамен будущей поддержки страной Б страны А в случае необходимости (например, страна Б может проголосовать за увеличение бюджетных трансфертов в страну А взамен на политическую поддержку страны А по другим вопросам). 

   Применительно к бюджетной процедуре ЕС теория «обмена голосами» может иметь место в Совете, где каждому государству отведено определённое количество голосов. При этом распределение голосов в Совете играет в пользу государств, небольших по размеру. Так, например, самое маленькое по территории государство ЕС — Люксембург — имеет два голоса в Совете, в то время как Германия — крупнейшая страна Еврозоны — десять. Это означает, что на Люксембург приходится порядка 4,5 голосов на каждый миллион жителей, а в Германии — 0,1 голосов [7, c. 5]. В этом случае, согласно мнению американского учёного Дж. Родена, небольшие государства могут «продать» свой голос взамен предоставления иных выгод [9, c. 10]. Из данной теории можно сделать вывод, что небольшие по размеру страны Евросоюза больше приобретают от бюджетных трансфертов, чем более крупные страны. 

   Рассмотрев все три теории, невозможно сделать вывод, в соответствии с какой теорией происходит перераспределение средств внутри Союза. Договоры ЕС фиксируют положения первой теории, хотя на практике теория «обмена голосов», безусловно, тоже оказывает влияние на распределение бюджетных средств.

Очевидно, что сегодня бюджет Европейского союза представляет собой, по словам европейских исследователей М. Бути и М. Навы, «историческую реликвию» [3, c. 1] и не является важным инструментом экономической политики ЕС.  

  Высказывание может быть подтверждено следующими основаниями: 

• по своему размеру бюджет Евросоюза несопоставим с бюджетом ни одной из стран ЕС, что не соответствует целям развития интеграционной группировки. Так, бюджет ЕС на 2010 г. составил всего 1,04% валового национального дохода стран Союза;
• бюджет Союза благодаря приверженности исторически сложившимся традициям превратился в механизм перераспределения средств между станами – участниками Евросоюза, вместо того чтобы быть инструментом для достижения общеевропейских целей;
• бюджет ЕС является негибким к потребностям развития Союза и не отражает заявленные приоритеты ЕС (в первую очередь сельское хозяйство нельзя отнести к основному приоритету развития группировки);
• в условиях применения многолетнего бюджетного планирования невозможно перераспределить финансирование в соответствии с потребностями настоящего времени, особенно актуальным вопрос стал с развитием мирового финансово-экономического кризиса и пр.

 Целью настоящего исследования является определение  основных путей оптимизации структуры бюджета Союза (каким образом необходимо распределять бюджетные ресурсы для получения наибольшей отдачи для развития европейской экономики и общества). 

   Для изучения вопроса с теоретической точки зрения обратимся к эндогенной теории экономического роста, которая предполагает активные государственные интервенции в целях влияния на экономический рост.

Например, в АК-моделях, разработанных С. Ребело [8], П. Ромером [10] и Р. Лукасом [6], делается вывод, что компания не интернализирует  тот эффект, который приносят вложенные ею инвестиции в развитие общегосударственной экономики. Кроме того, по словам Р. Лукаса, «человеческий капитал является двигателем экономического роста» [6, c. 35]. В этой связи роль бюджетной политики заключается в субсидировании инвестиций в целях способствования росту благосостояния общества и росту экономики. При этом в моделях не указано, какого рода должно быть вмешательство государства: не указаны ни сферы экономики, которые необходимо поддерживать, ни типы инвестиций, «национальное государство должно быть совершенно независимым в принятии подобных решений» [6, c. 37]. 

   Второй тип моделей эндогенного экономического роста (Ф. Агийон [2] и П. Хоувитт [5]) строится на убеждении, что технологический прогресс сопровождается увеличением количества типов товаров и созданием новых типов товаров более высокого качества. Данное направление было названо «шумпетерианским», так как в его основу были положены идеи Й. Шумпетера о «созидательном разрушении». Так, новая инновация делает устаревшей все предыдущие разработки и технологии, благодаря чему конкуренция между инновационными компаниями стимулирует технологический прогресс, который, в свою очередь, приводит к экономическому росту. Инновационная компания может поддерживать монополию в производстве определённого вида товаров или услуг только до тех пор, пока она не будет замещена новой инновационной компанией.  

   Из-за существования множества разновидностей эндогенных теорий экономического роста довольно сложно сделать какие-либо общие выводы, которые можно было бы применить к бюджетной политике ЕС. Единственное заключение, которое можно вывести, состоит в том, что желательно стимулировать производственную деятельность или инвестиции в сферы, в которых социальный эффект будет выше частного.

Как минимум это означает, что субсидии на исследовательскую деятельность, если они спланированы правительством, должны быть направлены в те области, где будет больший внешний эффект от увеличения знаний. Между тем успех планирования зависит от того, насколько полной информацией обладает правительство. Иногда лучшей альтернативой станет дать «рынку решать самому» и проводить нецелевое субсидирование. Но техническим прогрессом необходимо управлять, иначе он может стать разрушительным для государства. Так, например, не всегда полезно субсидировать только исследовательскую деятельность, которая «оторвана» от производства, в этом случае лучше вложить в деньги в прикладные производственные исследования.