Поскольку еще в последней
четверти XVIII в. сложилась "иерархия
властей и мест", определившая
систему "сношений" учреждений
различных типов, то министерскому
делопроизводству ничего не оставалось,
как "вписаться" в эту
систему, что и произошло. От вышестоящих
учреждений министерства получали: от
императора - указы, повеления; от Государственного
совета - высочайше утвержденные мнения;
от Сената - сенатские указы; от Комитета
министров - выписки из журналов заседаний.
Министры в вышестоящие инстанции направляли
высочайшие доклады (императору), мнения,
предложения, представления. С равными
учреждениями министерства обменивались
посредством отношений, сообщений, официальных
писем. Подведомственным местам и лицам
направляли предписания министров, от
них получали рапорты, донесения, представления.
Таким образом, система министерского
делопроизводства дополнила сложившуюся
еще в конце XVIII в. систему документирования
местных учреждений.
Самостоятельную стадию "производства
дела" составляла "отправка дел",
включавшая регистрацию отправляемых
документов в журналах и непосредственно
отправку (запечатывание в пакет, написание
адреса и др.). До середины XIX в., когда в
России появились почтовые конверты и
марки, законом предусматривалось, что
все исходящие бумаги должны отправляться
в виде пакетов - документ складывался
в виде конверта и запечатывался сургучной
печатью. Для регистрации документов,
направляемых в вышестоящие учреждения
и подчиненным местам и лицам, существовали
отдельные журналы. Особенность последних
состояла в том, что они предусматривали
запись сведений (об исполнении отправленной
бумаги), которые обязано было сообщать
каждое присутственное место особыми
рапортами. По существу эти сведения использовались
для контроля исполнения документов, поскольку
дело не считалось завершенным, пока не
было получено рапорта об исполнении или
о невозможности исполнить решение по
каким-либо причинам.
На протяжении всего XIX и начала
XX вв. осуществляется законодательная
регламентация делопроизводства высших,
центральных и местных учреждений. Благодаря
принятой в то время системе кодификации
законодательства в Сводах законов Российской
империи достаточно легко получить подробные
сведения о законодательной регламентации
делопроизводства учреждений любого уровня.
Своды законов начинают издаваться с 1832
г. Затем, пополняясь новыми узаконениями,
переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы.
Первые два тома Сводов содержат узаконения,
касающиеся верховной власти, деятельности
высших, центральных и местных (губернских,
уездных) учреждений, включая их делопроизводство.
Первые такие сборники появляются уже
во второй половине XVIII в., а с конца XVIII-начала
XIX вв. начинают издаваться регулярно.
Известно более ста таких сборников, изданных
до 1917 г. Цель издания сборников образцов
документов - дать полное руководство
о порядке производства дел в присутственных
местах с описанием "обряда делопроизводства"
и приложением форм документов. Предназначались
такие сборники самому широкому кругу
чиновников и частных лиц, которым приходится
обращаться в государственные учреждения.
В конце XIX-начале XX вв. все большее
внимание обращается систему
регистрации, на необходимость
ее упрощения за счет ее
централизации. Эта идея в корне
противоречила идее, заложенной в "Общем
учреждении министерств", в соответствии
с которым создавалось множество пунктов
регистрации документов в учреждении.
Большая работа по упрощению
делопроизводства велась в отдельных
ведомствах, в частности военном,
где в 1911 г. "Положением о письмоводстве
и делопроизводстве в военном ведомстве"
введена система упрощенного делопроизводства.
Положение упрощало технику переписки,
сокращало количество служебных документов.
Для письменных взаимоотношений чиновников
военного ведомства устанавливалось три
вида документов - рапорт, предписание,
отношение. Регламентировались случаи
обмена телеграфными сообщениями, установлены
четкие значения надписей, ограничивавших
доступ к документам: "секретно",
"не подлежит оглашению", "спешно"
и др. В положении устанавливался порядок
применения пишущих машинок для изготовления
документов, гектографов для копирования
и других технических приспособлений,
ускоряющих делопроизводственную обработку
документов.
Однако работа по совершенствованию
делопроизводства в военном ведомстве
из-за начавшейся вскоре Первой
мировой войны не была заимствована
другими министерствами и ведомствами
царской России, а произошедший в 1917 г.
социально-политический переворот привел
к полному слому государственного аппарата
и созданию нового, который, хотя и усвоил
многие старые традиции, но зарождался
на принципиально новых основах.
2. Делопроизводство
в советский период
2.1
Делопроизводство в период до
1941 г.
30 октября 1917 г. СНК издает декрет
"О порядке утверждения и
опубликования законов". Для оформления
административных документов принято
постановление СНК от 2 марта 1918 г. "О
форме бланков государственных учреждений",
в котором перечислялись обязательные
реквизиты бланка документов.
В период становления советского
государственного аппарата много
внимания уделялось упрощению и
рационализации делопроизводства. При
рационализации технологии управления
использовался опыт работы предшественников.
При оценке этого периода надо
учитывать тяжелые условия Гражданской
войны, разрухи.
Так, в 1922 г. при общем управлении
Народного Комиссариата Рабоче-крестьянской
Инспекции (НК РКИ) СССР создан отдел нормализации,
состоящий из пяти секций. В секции делопроизводства
занимались совершенствованием структуры
делопроизводственных служб в партийном
и государственном аппарате, рационализацией
контроля исполнения, разработкой обоснованных
норм выработки для отдельных категорий
управленческих работников
В середине 20_х гг. дополнительно
создаются две новые крупные
организации: 1 января 1925 г. Организация
строительства (Оргстрой), а в феврале
1926 г. Государственный институт техники
управления (ИТУ). Обе организации работали
в постоянном и тесном контакте. Причем
деятельность Оргстроя носила преимущественно
прикладной характер (разработка образцов
канцелярской мебели, оборудования, средств
оргтехники), тогда как ИТУ больше внимания
уделял теоретическим исследованиям в
области управления. Реализация теоретических
положений проходила по линии Оргстроя
или силами самого института, имевшего
тесные связи с низовыми органами НОТ
(опытно-рационализаторскими станциями,
организационными бюро предприятий, ячейками
по НОТ, лабораториями и др.). Движение
основных документопотоков учреждений
исследовалось с использованием графических
методов, предлагались оптимальные варианты
работ с документацией, сокращались инстанции
прохождения документов и операции, выполняемые
с ними, разрабатывались маршруты курьерской
связи. В рекомендациях ИТУ по выполнению
учреждениями операций регистрации предлагалось,
по возможности, отказаться от регистрации
исходящей корреспонденции. Пропагандировалась
"безрегистрационная система", базировавшаяся
на принципе направления документов непосредственно
исполнителям. Однако низкая общая культура
управления работников советских ведомств
и учреждений стала причиной того, что
внедрение данной системы во многом себя
не оправдало.
По системе и направлениям
обследования объектов ИТУ практически
не отличался от зарубежных
консультационно-внедренческих фирм
и от организаций, которые работают
в этой области на современном этапе. В
результате детального обследования учреждений
создавался проект реорганизации общего
делопроизводства, состоящий из двух основных
частей. Первая содержала краткую характеристику
существующего положения дел в организации;
во второй - намечались конкретные пути
реорганизации и улучшения деятельности
делопроизводства. Описание делопроизводства
велось в соответствии со стадиями обработки
документов: прием, регистрация, разметка
корреспонденции, курьерская связь, порядок
исполнения и контроль, отправка документации.
В проекте "новой системы
делопроизводства" ИТУ излагались
следующие общие принципы оптимизации
деятельности обследуемых объектов:
организация делопроизводства должна
быть единой для всего учреждения;
регистрация документов должна быть однократной
и производиться в самой упрощенной форме;
отказ, где возможно, от регистрации; количество
инстанций, через которые проходит каждый
документ, сокращается до минимума; справочная
работа обеспечивается с наименьшей затратой
энергии и времени; контроль исполнения
документов должен быть проверкой по существу,
не носить формальный характер; наблюдение,
руководство и ответственность за постановку
делопроизводства возлагается на определенное
лицо. После изложения общих принципов
давались конкретные рекомендации по
совершенствованию делопроизводства
для обследуемого объекта.
Важным этапом в развитии проблем
делопроизводства можно считать
подготовленный ИТУ проект "Общих
правил документации и документооборота"
(издан в 1931 г.). Основным исполнительным
органом по реализации всех делопроизводственных
операций, по замыслу авторов, должен был
стать секретариат. В "Правилах" определялись
функции работников секретариата, их обязанности
и содержание работ. Изложение материала
в "Правилах" можно сравнить с содержанием
современных обучающих инструкций к компьютерным
программам. Разработанные составителями
"Правил" признаки группировки дел
(корреспондентский, предметно-вопросный,
номинальный, географический и хронологический)
актуальны в делопроизводстве и сейчас.
В "Правилах" последовательно и полно
представлена вся технология выполнения
операций, включая подготовку дел к сдаче
в архив и их архивное хранение. Вполне
уместно, учитывая высокий научный уровень
исполнения "Правил", их общегосударственную
значимость, сравнение этого документа
с Единой государственной системой делопроизводства
(ЕГСД). К сожалению, "Правила" не были
доработаны, по отзывам учреждений и окончательно
не утверждены. ИТУ ликвидировали в апреле
1932 г.
При всем разнообразии видов
и форм документов, реально циркулирующих
в советских учреждениях, продолжали
оставаться неупорядоченными по
форме и содержанию потоки
документации. В этой связи к
концу 20-х гг. остро встала проблема
их унификации и стандартизации.
В ИТУ организовали специальное структурное
подразделение, занимавшееся этими вопросами
на общесоюзном уровне - Кабинет стандартизации.
Им были разработаны стандарты служебных
писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов,
извещений и др. Стандартизировались материалы,
применяемые в делопроизводстве (бумага,
чернила, ленты для пишущих машинок и т.п.);
средства и предметы конторского труда,
включая офисную мебель. Успешной была
деятельность Кабинета по стандартизации
форматов бумаги (использовался, в частности,
опыт Германии).
В 30-е гг. формируется и укрепляется
жесткая, централизованная административно-командная
система управления, исключающая
возможность рассмотрения альтернативных
подходов к организации государственного
делопроизводства. В результате рушатся
структуры, занимавшиеся исследованиями
вопросов НОТ и делопроизводства; ликвидируются
практически все крупные научно-исследовательские
внедренческие центры, а их руководители
в лучшем случае заканчивают свою жизнь
в полном забвении, в худшем - репрессируются.
Атмосфера этого периода наиболее ярко
проявлялась в социальных заказах власти
науке - в частности, усилия были направлены
на "закрепощение" правовыми средствами
населения страны. В этих целях, например,
совершенствовалась система учета советских
граждан.
Конституция 1936 г. существенно
изменила политическую систему,
иерархию и полномочия высших
органов власти. Верховный Совет
СССР стал высшим и единственным
законодательным органом, таких
прав лишились Съезд Советов
СССР, ВЦИК и его Президиум, СНК СССР. Установилась
жесткая система полномочий в издании
определенных видов документов для каждой
иерархической структуры. Указанные нововведения
упростили и упорядочили процессы документирования
в высших эшелонах власти. Значительное
сокращение масштабов исследований в
области управления и делопроизводства
не означает, что в 30-е гг. работы в этой
сфере прекратились. Усилия ученых и практиков
реализовались в деятельности только
отдельных крупных ведомств, где издавались
отраслевые, нормативные и методические
материалы: инструкции по ведению делопроизводства,
указания, правила и т.п. В этот период
проводились исследования по стандартизации
и унификации специальных систем документирования.
Определенные успехи были достигнуты
в рационализации бухгалтерской и кадровой
документации, предпринимались неоднократные
попытки властных структур изменить к
лучшему работу с заявлениями, жалобами
и письмами трудящихся. Отсутствие единого
методического центра по координированию
работы учреждений в области управления
и делопроизводства, разнобой в деятельности
ведомств и организаций в вопросах документирования
поставили на повестку дня проблему концентрации
в общегосударственном масштабе научных
сил и их организационного оформления.
В 1941 г. собирается Первое межотраслевое
совещание по оргтехнике. Однако практической
реализации выдвинутой программы помешала
начавшаяся Великая отечественная война.
2.2
Состояние делопроизводства в
период с 40-х до середины 90-х
годов
Особенно остро и зримо отставание
нашей страны выявилось в 80-90-е гг., когда
теоретические разработки в области кибернетики,
математических методов управления, информатики
и технической элементной базы привели
к широкой информатизации общественно-политической
и экономической жизни промышленно развитых
стран Запада, внедрению в реальную управленческую
деятельность новых технологий, к разработке
концепции "безбумажного офиса".
В июне 1960 г. в Москве состоялось Всесоюзное
совещание по вопросам механизации труда
инженерно-технических работников и работников
административно-управленческого аппарата.
Принятые решения по своему содержанию
во многом совпали с рекомендациями совещания
1941 г. - подтверждена актуальность создания
специализированного института с возложением
на него задачи разработки Единой системы
делопроизводства, сформулировано понятие
НОТ и обозначены основные направления
исследований. Бесспорно, решения этого
совещания активизировали работу ученых
и практиков управления.