Понятие, структура и особенности бюджетных правоотношений

Составом субъектов бюджетных  правоотношений охватываются: Российская Федерация и ее государственные  органы, субъекты Российской Федерации  и их органы государственной власти, муниципальные образования и  органы местного самоуправления.

Среди иных субъектов бюджетных  правоотношений могут быть выделены органы, обладающие бюджетными полномочиями, и участники бюджетного процесса.

Бюджетная деятельность государства  всегда направлена на достижение определенного  результата. В этом процессе деятельность участников бюджетных правоотношений федерального уровня не может быть беспредметной; именно через содержание объекта раскрываются бюджетная  компетенция Российской Федерации  и бюджетная компетенция субъектов  РФ, так как она (компетенция) устанавливается  по поводу чего-то определенного, конкретного.

Объектом бюджетных правоотношений является то, на что направлено поведение  их участников. В данном случае это, прежде всего денежные средства (материальное благо), которые аккумулируются в  государственных и местных бюджетах, распределяются и используются¹¹ Кучеров И.И. Бюджетное право России; курс лекций. - М., 2002. С. 61..

Федеративное устройство Российской Федерации является критерием  для подразделения бюджетных  правоотношений на вертикальные и горизонтальные. Первые опосредуют связи между Российской Федерацией в целом, субъектами РФ и муниципальными образованиями, как правило, на основе субординации. Вторые отражают связи между равноправными по юридическому статусу территориями: субъектами РФ относительно друг друга или муниципальными образованиями соответственно. В условиях федеративного государства вертикальные связи являются доминирующими.

Вертикальные бюджетные  правоотношения, отличающиеся узким  кругом участников, а именно, в них  вступают только Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, принято называть межбюджетными. Следует  отметить, что межбюджетные отношения  в структуре бюджетных отношений  занимают особое место.

По мнению Ю.В. Друговой, межбюджетные отношения на самом деле складываются не между органами государственной  власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов  РФ и органами местного самоуправления, а между самими публично-территориальными образованиями: федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями²² Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Автореф. дис. : канд.юр. наук. - М., 1999. С. 10.. Эта позиция, на наш взгляд, представляется достаточно обоснованной, поскольку механизм Российского государства представляет собой систему органов, наделенных властными полномочиями и осуществляющих функции государства, в том числе в сфере бюджетной деятельности. Действительно, органы власти трех уровней вступают в правоотношения межбюджетного характера не от своего имени, а от имени тех публично-территориальных образований, которых они представляют.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый из них  имеет собственные задачи и действует  в пределах закрепленных за ним полномочий. Кроме того, следует отметить, что в правовом регулировании деятельности указанных органов в последнее время произошли существенные изменения.

Вместе с тем, анализируя правовое положение органов государственной  власти, уполномоченных осуществлять определенные функции в бюджетной  сфере, нельзя обойти вниманием участников бюджетного процесса, обладающих бюджетными полномочиями на федеральном уровне, которыми в соответствии со ст.164 Бюджетного кодекса РФ являются: Президент Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, органы, осуществляющие сбор доходов бюджета, Банк России, Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

Важно помнить, что полномочия органа государственной власти в  сфере бюджетных отношений есть права и обязанности органа государственной  власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления  иных государственно-властных действий. Конституция РФ не использует термина "компетенция", ограничиваясь  употреблением понятия "ведение" (например, разграничивая предметы ведения по вертикали между федерацией и ее субъектами, ст.71-73) ¹¹Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. // Российская газета - 1993. - № 237. - 25 дек. , перечислением полномочий соответствующего государственного органа (например, установление компетенции Совета Федерации, ст.102) либо отсылая к иному законодательству (например, относительно компетенции Счетной палаты, ч.4 ст.101).

Следует отметить, что совокупность полномочий органа государственной  власти по предметам ведения, установленным  в соответствии с Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов  РФ, и является его компетенцией.

Вместе с тем термин "бюджетные права" для характеристики компетенции государства, его территориальных  подразделений и соответствующих  органов власти (или самоуправления) в области бюджета следует  понимать условно, поскольку в данном случае речь идет о правах особого  содержания: бюджетные права по своим  юридическим свойствам во многих случаях сливаются с обязанностями  в едином полномочии (например, право  утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т.д.). Но существуют и "раздельные" их права и обязанности (например, право направлять субсидию или кредит в бюджет другого уровня, право дополнительных расходов на социальные мероприятия) ¹¹ Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право. Учебно-методический комплекс. - М., 2005. С. 186..

Роль Президента РФ как  особого участника бюджетных  правоотношений, бюджетного процесса трудно переоценить. Президент как  глава государства обеспечивает в области бюджетного регулирования  согласованное функционирование и  взаимодействие органов государственной  власти, их должностных лиц в проведении единой денежно-кредитной политики. Кроме того, в исключительные полномочия Президента РФ входит установление основ  внутренней и внешней политики РФ, в соответствии с которыми определяются направления финансовой политики.

Важно помнить, что большая  часть бюджетных полномочий Президента РФ является нормотворческой. Президент  издает различные указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных  фондов, финансирования расходов федерального уровня, проведения единой денежно-кредитной  политики государства, организации  расчетов, регулирования валютных и  других финансовых отношений, организации  органов финансово-кредитной системы  и т.д.

В соответствии с Федеральным  конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 03.11 2004)"О Правительстве  Российской Федерации"¹¹ Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 03.11.2004) "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1997. - № 51, ст. 5712. на федеральный орган исполнительной власти возложены следующие бюджетные полномочия: обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 (ред. от 01.12.2004)"О Министерстве финансов Российской Федерации"²² Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 (ред. от 01.12.2004) "О Министерстве финансов Российской Федерации // СЗ РФ. - 2004. - № 31, ст. 3258. Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Кроме того, Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль за деятельностью  находящихся в его ведении  Федеральной налоговой службы, Федеральной  службы страхового надзора, Федеральной  службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовому  мониторингу и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением  Федеральной таможенной службой  нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости  товаров и транспортных средств.

В соответствии с БК РФ Минфин России обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет проект федерального бюджета и представляет его в  Правительство РФ, принимает участие  в разработке проектов бюджетов государственных  внебюджетных фондов; представляет по поручению Правительства РФ сторону  государства в договорах о  предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе и гарантий за счет средств федерального бюджета; осуществляет методологическое руководство в области составления проекта федерального бюджета и исполнения федерального бюджета; устанавливает порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета; составляет и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета и представляет ее в Федеральное казначейство; представляет в Федеральное казначейство лимиты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета; разрабатывает прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации; разрабатывает по поручению Правительства РФ программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, условия выпуска и размещения государственных займов Российской Федерации, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг, проводит государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг; осуществляет по поручению Правительства РФ сотрудничество с международными финансовыми организациями; разрабатывает по поручению Правительства РФ программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, организует работу по привлечению иностранных кредитных ресурсов, разрабатывает программу предоставления гарантий Правительства РФ на привлечение иностранных кредитов третьими сторонами и определяет порядок предоставления таких гарантий; осуществляет методологическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; устанавливает Единый план счетов бюджетного учета и единую методологию бюджетного учета; устанавливает единую методологию отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; получает от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета и прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации; обеспечивает предоставление бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, в порядке, установленном Правительством РФ; предоставляет по поручению Правительства РФ от имени Российской Федерации государственные гарантии субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам в пределах лимита средств, утвержденного Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год; регистрирует эмиссии займов субъектов РФ, муниципальных образований; ведет Государственную долговую книгу РФ; учитывает представляемую органами, ведущими государственные долговые книги субъектов РФ, информацию о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих государственных долговых книгах субъектов РФ и муниципальных долговых книгах муниципальных образований; осуществляет в порядке, установленном Правительством РФ, управление государственным долгом Российской Федерации; организует исполнение федерального бюджета; устанавливает порядок ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; представляет отчет об исполнении федерального бюджета и отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации в Правительство РФ; принимает нормативные акты в установленной сфере деятельности.

Кроме того, Минфин России выступает  в бюджетном процессе на федеральном  уровне в качестве органа, ответственного за составление и исполнение федерального бюджета.

Следует отметить, что Министр  финансов РФ имеет право запретить  получателю средств федерального бюджета  производить отдельные расходы, за исключением расходов, осуществляемых им за счет средств, полученных от предпринимательской  и иной приносящей доход деятельности.

Вместе с тем основаниями  для применения указанного запрета  является представление Счетной  палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующее  о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации Особый интерес  представляет, на наш взгляд, правовой статус Федерального казначейства (Казначейства России).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 "О  Федеральном казначействе"¹¹Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе» // СЗ РФ. - 2004. - № 49, ст. 4908. последнее является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Итак, Бюджетный кодекс РФ выделяет несколько групп бюджетных  правоотношений.

В частности, отношения по поводу доходов и расходов бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней, а также отношения по поводу государственных  и муниципальных заимствований, регулирования государственного и  муниципального долга.

Отдельный блок образуют отношения  между субъектами по поводу составления  и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы, а  также исполнения указанных бюджетов и контроля за исполнением.

2.2 Бюджетные  правоотношения как базовый критерий  выделения бюджетно-правовой ответственности

За последние десятилетия  финансово-правовые отношения в  России наполнились новым содержанием, возникла потребность в переоценке основных методов регулирования  финансовой деятельности, составляющей главное содержание указанных отношений. Для обеспечения финансовой дисциплины (в особенности налоговой и  бюджетной) в силу объективных причин законодатель был вынужден пересмотреть правовые нормы, связанные с юридической  ответственностью и правовым принуждением в целом. В связи с тем, что  законное использование бюджетных  средств различными участниками  соответствующих правоотношений имеет  существенное значение в государстве, возникает необходимость в разработке положений об ответственности за нарушения, связанные с использованием указанных средств. Одним из видов  правовой ответственности, направленной на охрану бюджетных правоотношений, считается бюджетно-правовая ответственность.