Понятие, структура и особенности бюджетных правоотношений

Следовательно, основываясь  на тезисах о том, что "право  не может быть лишь зеркалом общественных отношений в силу своего предназначения регулировать их, оно имеет свои закономерности систематизации"¹¹ Финансовое право. Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. - М., 2002. - 349 с. и что право регулирует лишь часть экономических отношений, можно сделать умозаключение о необходимости рассматривать бюджетный процесс как форму, т.е. внешнее проявление, экономических отношений по формированию, распределению и использованию бюджета, составляющих его содержание.

Бюджетные правоотношения - в РФ - отношения, возникающие между  субъектами бюджетных правоотношений в процессе: формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; - составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением²² Бюджетное право и процесс: Учебник / Под ред. В. Парыгиной. - М.: Издательство: Эксмо, 2005. С. 167..

Отношения, составляющие предмет  бюджетного права, урегулированы правовыми  нормами, содержащимися в различных  источниках. Прежде всего, это Конституция  РФ, которая определяет основные начала деятельности государственных органов  в бюджетной сфере и, таким  образом, содержит концентрированное  нормативное выражение бюджетно-правовых начал³³ Крохина Ю.Л. Бюджетное право и российский федерализм. - М., 2001. С. 106.. В ч.3 ст.104 Конституции РФ установлена обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; в п. "а" ст.106 - обязательность рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета; в п. "а" ч.1 ст.114 установлена обязанность Правительства РФ разрабатывать и представлять Государственной Думе бюджет, а также отчет об исполнении федерального бюджета.

Специальным источником бюджетного права является Бюджетный кодекс РФ, который принят 17 июля 1998 г. и  вступил в силу с 1 января 2000 г. Он регулирует всю систему отношений, составляющих бюджетное право.

Источниками бюджетного права  являются федеральные законы и законы субъектов РФ, которые регулируют бюджетные отношения в развитие БК РФ. Среди них: Федеральный закон "О бюджетной классификации  Российской Федерации", ежегодно принимаемый  закон о федеральном бюджете, а также аналогичные законы субъектов  РФ. Кроме того, источниками бюджетного права являются законы субъектов  РФ, регулирующие общие вопросы бюджетного права. Например, во многих субъектах  РФ во исполнение БК РФ приняты законы, регулирующие бюджетный процесс  в этих субъектах РФ. Наконец, источниками  бюджетного права являются нормативные  правовые акты представительных органов  местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения.

В соответствии со ст.2 БК РФ вышеназванные нормативные правовые акты не могут противоречить данному  Кодексу. В случае возникновения  такого противоречия приоритет в  регулировании бюджетных отношений  отдается БК РФ.

Бюджетно-правовые нормы  могут содержаться в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах федеральных, региональных и местных органов  исполнительной власти. Среди последних  особо заметное место занимают приказы  и инструкции Министерства финансов РФ.

Итак, в процессе образования  и расходования бюджетных средств  у государства, субъектов Федерации, органов местного самоуправления с  физическими и юридическими лицами складываются определенные финансовые отношения, получившие название бюджетных  правоотношений.

1.2 Особенности  бюджетных правоотношений

В силу того, что отношения, составляющие предмет бюджетного права, весьма разнообразны и урегулированы  многообразными источниками права, они объединяются в различные  правовые институты. Эти правовые институты  замкнуты в рамках бюджетного права  как подотрасли финансового права. Во-первых, в современных условиях в бюджетном праве совершенно явно выделяется правовой институт доходов и расходов различных звеньев бюджетной системы. Он объединяет нормы, регулирующие структуру доходов и расходов бюджетов, а также принципы и механизм их распределения между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Во-вторых, бюджетное право содержит правовой институт бюджетного процесса. Он состоит из правовых норм, регулирующих отношения по поводу составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов, исполнения бюджетов, а также подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источниках права, весьма разнообразны. Прежде всего, они подразделяются на материальные и процессуальные нормы. Материальные нормы закрепляют систему  доходов и расходов бюджетов, компетенцию  субъектов бюджетного права и  т.д. Процессуальные нормы определяют порядок и сроки прохождения  бюджета в рамках бюджетного процесса и т.д.

В последние годы, в связи  с активным развитием бюджетного права, появилась возможность выделять не только регулятивные, но и охранительные  нормы бюджетного права. Основная часть  бюджетно-правовых норм являются регулятивными. Они регулируют позитивные общественные отношения в финансовой сфере  путем предоставления участникам определенных прав и возложения на них обязанностей. К охранительным бюджетно-правовым нормам относятся те, которые предусматривают  применение мер государственного принуждения  за финансовые правонарушения в бюджетной  сфере. К их числу относятся нормы, закрепленные в ст.290 и 291 БК РФ и предусматривающие  применение мер финансового принуждения  за невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе. Наконец, в последние годы в бюджетном праве появились нормы-дефиниции и нормы-принципы. Они содержатся в ст.6, 29-38 БК РФ.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источниках, реализуются  субъектами бюджетного права. Субъекты бюджетного права - это те лица, которые обладают бюджетной правосубъектностью и могут благодаря этому участвовать в конкретных бюджетных правоотношениях.

Субъекты бюджетного права подразделяются на три группы:

1) общественно-территориальные  образования, т.е. Российская Федерация,  субъекты РФ и муниципальные  образования;

2) органы государственной  власти и местного самоуправления, а также ЦБ РФ;

3) бюджетные учреждения¹¹ Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. / Под ред. А.Н. Борисова - М.: Юстицинформ, 2006. С. 298..

Характерной чертой правосубъектности почти всех субъектов бюджетного права (кроме бюджетных учреждений) является то, что она выражается в их компетенции, т.е. определенной системе правомочий, где права субъектов являются одновременно и их обязанностями.

В бюджетном праве доминирующими  субъектами являются Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Это связано с тем, что развитие отношений, составляющих предмет бюджетного права, осуществляется, главным образом, за счет реализации суверенных прав государства, а также прав, принадлежащих муниципальным образованиям. Так, к суверенным правам РФ в целом относятся право на собственный бюджет, право на зачисление доходов в бюджет, право на рассмотрение и утверждение бюджета и др. Соответственно, развитие бюджетных отношений, к примеру, по поводу рассмотрения и утверждения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ осуществляется через реализацию бюджетной компетенции (правосубъектности) РФ и субъектов РФ.

Органы государственной  власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, поскольку обладают бюджетной  компетенцией. К этой группе субъектов  бюджетного права относятся исполнительные органы власти, осуществляющие составление  и исполнение бюджетов, составление  отчетов об их исполнении, Счетная  палата РФ, финансово-контрольные органы в субъектах РФ, Банк России и  т.д.

Бюджетные учреждения являются субъектами бюджетного права лишь потому, что участвуют в сметном процессе, т.е. в процессе составления и  доведения смет до вышестоящего распорядителя  бюджетных средств (ст.221 БК РФ). В  конечном итоге, исполнение бюджета  осуществляется с учетом этих смет (п.1 ст.226, ст.251 БК РФ) ¹¹ Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, 2007, № 1, ст. 28..

Субъекты бюджетного права, реализуя бюджетно-правовые нормы, вступают в бюджетные правоотношения: Последние  могут быть определены как общественные отношения, возникающие на основе норм бюджетного права.

Бюджетные правоотношения являются разновидностью финансово-правовых отношений, поэтому для них характерны все  признаки последних. Вместе с тем, бюджетные  правоотношения характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными предметом  бюджетного права.

Во-первых, круг субъектов  бюджетных правоотношений в сравнении  с финансовыми правоотношениями в целом значительно уже. Субъектами бюджетных правоотношений являются лишь Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, а также  органы государственной власти, местного самоуправления, Банк России и бюджетные  учреждения. Физические лица, организации, в том числе юридические лица не являются субъектами бюджетных правоотношений. Российская Федерация, субъекты РФ и  муниципальные образования как  субъекты бюджетных правоотношений выступают в лице представительных органов власти. Например, в бюджетно-процессуальном правоотношении по поводу рассмотрения и утверждения бюджета одной  стороной правоотношения является Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные  образования в лице соответствующих  законодательных (представительных) органов  власти, а другой стороной правоотношения - исполнительный орган власти, представивший  бюджет на рассмотрение и утверждение  в соответствующий представительный орган власти.

Во-вторых, только для бюджетных  правоотношений в ряде случаев характерен столь уникальный объект как закон  о бюджете на текущий год, проект бюджета и бюджет как плановый акт. Например, объектом бюджетно-правового  отношения по рассмотрению и утверждению  бюджета является проект соответствующего бюджета на следующий финансовый год, а объектом правоотношения по исполнению бюджета является бюджет как плановый акт и одновременно закон (постановление), которым он утвержден.

В-третьих, в системе финансовых правоотношений только для бюджетных  правоотношений в ряде случаев характерна цикличность. Это обусловлено цикличностью бюджетного процесса и ограниченностью  срока действия бюджетного закона. Так, в частности, бюджетные правоотношения по поводу исполнения бюджета ограничены сроком действия закона о бюджете, который принимается на один финансовый год (ст.5 БК РФ). После окончания финансового года и принятия нового закона о бюджете правоотношения по поводу исполнения бюджета возникают вновь.

2. Виды  бюджетных правоотношений в Российской  Федерации

2.1 Характеристика  видов бюджетных правоотношений  в соответствии с Бюджетным  кодексом РФ

Пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального  дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли  народного хозяйства и те экономические  районы, которые требуют на данном этапе первоочередного развития, т.е. посредством бюджета государство  осуществляет перераспределение национального  дохода. Важную роль при этом играют органы государственной власти, наделенные специальными полномочиями. В современных  условиях изучение функций органов  государственной власти в процессе бюджетной деятельности приобретает  особую актуальность.

Являясь разновидностью финансовой деятельности, бюджетная деятельность несет в себе все сущностные характеристики первой, но имеет и специфические  особенности, проявляющиеся в круге  субъектов (участников) и их бюджетной  компетенции (правах), объекте воздействия, действии во времени, наличии определенных целей¹¹ Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. - М., 2002. С. 77. и в реализации государственной воли в бюджетной сфере.

Бюджетная деятельность осуществляется представительными и исполнительными  органами власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления, что обусловлено  распределением функций, содержанием  и масштабом аккумулирования, распределения  и использования соответствующих  бюджетных фондов. Важно обратить внимание, что в бюджетной деятельности роль органов государства и органов  местного самоуправления проявляется  в качестве носителей государственной  власти.

Отношения, возникающие в  бюджетной деятельности, разнообразны и сложны. Они возникают в процессе установления бюджетной системы РФ, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав Российской Федерации, ее субъектов, административно-территориальных единиц в области бюджета, в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении, а также при осуществлении государственного и муниципального финансового контроля. Указанные отношения регламентируются нормами бюджетного права.

Следует отметить, что бюджетные  правоотношения имеют характерную  особенность, присущую не всем финансовым правоотношениям. Она заключается  в том, что любое бюджетное  правоотношение не может длиться  более одного года и обычно прекращается в конце соответствующего года¹¹ Поветкина Н.А. Современная концепция субъектов бюджетного права // Финансовое право. - 2004. - № 1. С. 34.. Это связано с тем, что каждый бюджет принимается только на один год. Однако данное обстоятельство не исключает того, что бюджетные правоотношения носят, как правило, систематический, непрерывный характер. Определяя состав субъектов бюджетных правоотношений, необходимо отличать их от субъектов бюджетного права. К последним относятся все носители бюджетных прав и обязанностей в сфере образования государственных и местных бюджетов, их распределения и использования.