Особенности российского бюджетного федерализма

Средства этого фонда выделяются в виде целевых субвенций на финансирование отдельных полномочий, которые являются федеральными, но делегируются для  исполнения на региональный уровень  власти. По каждому из полномочий средства выделяются отдельной строкой, причем в последнее время перечень этих полномочий в связи с проводимой реформой регулярно меняется. Ряд  других статей расходов по Фонду компенсаций, касающихся поддержки ряда регионов и муниципальных образований, финансируются  уже не первый год.

Так, в рамках этого фонда в  бюджете 2006 года были впервые выделены субвенции на реализацию полномочий в сфере регулирования водных отношений, охраны и использования  объектов животного мира, отнесенным к объектам охоты, управления и пользования  лесами. Эти же направления финансирования остаются и в проекте бюджета 2007 году.

В 2007 году в составе этого фонда  появились компенсации для повышения  денежного довольствия сотрудников  и заработной платы работников территориальных  подразделений противопожарной  службы, а также работникам территориальных  подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств  бюджетов субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов: соответственно 6,9 и 8,2 млрд. руб. Это будет способствовать выравниванию денежного довольствия  и заработной платы в этих организациях на федеральном и территориальном уровнях Экономика России в 2006 году и проблемы законодательства // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 21 (309), 2006..

Главной задачей Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов является поощрение регионов, наиболее эффективно работающих со своими финансами, со своим бюджетом. В проекте бюджета на 2007 год было предусмотрено отобрать 10 субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов (в 2006 г. было 8 таких регионов).

Также с целью повышения поддержки  органов местного самоуправления, активно  участвующих в процессе реформирования муниципальных финансов, с 2007 года увеличился расчетный размер субсидий для муниципального образования. Объем Фонда в 2007 году определен в сумме 1,97 млрд. рублей Экономика России в 2006 году и проблемы законодательства // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 21 (309), 2006..

Помимо специальных фондов, имеющих определенную направленность, в разделе «Межбюджетные трансферты»  отдельной строкой выделеныразличного рода дотации и субвенции, предоставляемые субъектам Российской Федерации на финансирование социально-значимых расходов, а также на реализацию национальных проектов.

Помимо уже упоминавшихся 34,7 млрд. руб. дотаций на поддержку  мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов, значительные дотации - в размере 35 млрд. рублей будут выделены на субсидирование строительства и модернизацию автодорог. Порядка 26,04 млрд. руб. предусматривается направить в регионы на государственную поддержку сельского хозяйства; 15 млрд. руб. - на субсидии регионам на ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования в электроэнергетике; 16,8 млрд. руб. - на дотации и субвенции бюджетам ЗАТО; а также 4,3 млрд. руб. - составят субвенции на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта. Распределение по субъектам Российской Федерации будет осуществлено к третьему чтению проекта федерального закона¹.

Прямое отношение к межбюджетной сфере имеют также расходы  федерального бюджета, предусмотренные  на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы, которая  включает в себя финансирование Федеральных  целевых программ (ФЦП), часть из которых напрямую относится к  регионам. В бюджете 2007 года заканчивается  финансирование ряда ФЦП по развитию регионов. В то же время, в будущем  году в перечень ФЦП включены две новые региональные программы со значительными объемами федерального финансирования: «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта на 2006 - 2014 гг.» и «Социально-экономическое развитие Курильских островов на 2007 - 2015 гг.». Кроме того, в бюджете 2007 г. вдвое возрастет (с 6 до почти 12 млрд. руб.) финансирование из федерального бюджета программы «Восстановление экономической и социальной сферы Чеченской Республики на 2002 и последующие годы».

В целом, представляется, что в бюджете  на 2007 год предприняты лишь первые шаги по реализации задач в сфере  межбюджетного регулирования, которые  были поставлены в Бюджетном послании Президента и других программных  документах.

3.2 Совершенствование распределения  налоговых полномочий между центром  и регионами

Одним из факторов, которые серьезно сдерживают рост эффективности межбюджетных отношений, являются сохраняющиеся  диспропорции между объемом бюджетных  расходных обязательств и доходными  источниками, закрепленными за субъектами Федерации.

В процессе реформирования межбюджетных отношений, который идет все последнее  десятилетие, этапным стал 2005 год, когда  впервые бюджет стал формироваться  на принципиально новой основе - законодательного разграничения финансово-бюджетных  полномочий между всеми уровнями бюджетной вертикали. Однако практика исполнения бюджетов в прошлом и  текущем году показывает, что, к сожалению, во многих региональных и местных  бюджетах недостаточно средств для исполнения своих расходных полномочий. Так, в 2005 году это вызвало необходимость существенного увеличения дотаций из федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (до 52 млрд. рублей). В 2007 году объем предусмотренных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов предлагается в сумме 34,64 млрд. рублей, что почти на 39% выше уровня 2006 года Экономика России в 2006 году и проблемы законодательства // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 21 (309), 2006..

Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации  с учетом межбюджетных трансфертов  на 2007 год прогнозируются в сумме 4,34 трлн. рублей, т.е. на 23,7% выше ожидаемой  оценки уровня доходов в 2006 году. Из них налоговые доходы - 3,29 трлн. рублей. Доля регионов в суммарных налоговых  доходах консолидированного бюджета  составляет 41,1%.

Расходы - 4,26 трлн. рублей, что выше ожидаемого исполнения 2006 года на 23,8%. Безвозмездные перечисления из средств  федерального бюджета составляют 17,9 % доходов бюджетов территорий, в  том числе финансовая помощь 11,6 %. На долю регионов в суммарных расходах консолидированного бюджета страны приходится 47,6 %. Эти цифры свидетельствуют  о сохранении высокого уровня централизации  доходов, которая шла последние  годы в ходе налоговой реформы. Так, в 1999 году, доля федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета составляла 44 %. В 2007 году в федеральный бюджет поступит 66,2 % доходов консолидированного бюджета. Если даже учесть, что часть доходов будет перераспределена в региональные бюджета в рамках межбюджетных трансфертов, то и в этом случае централизованная часть доходов составит - 58,9 %. Доля расходов федерального бюджета в расходах консолидированного бюджета страны составит 52,4 %¹.

В то же время в 2007 году Минфин прогнозирует устойчивое исполнение бюджетов субъектов  Российской Федерации. Вместе с тем, анализ материалов, представленных к  проекту бюджета, показывает, что  ситуация с исполнением бюджетов субъектов Федерации существенно  различается по регионам. Кроме того, до настоящего времени не сформирован  реестр действующих расходных обязательств по уровням бюджетной системы, не приняты государственные социальные стандарты, не определены нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. Обращает на себя внимание, что в условиях растущего профицита федерального бюджета (в 2007 г. он прогнозируется в размере 1,5 трлн. руб., или 21,6% доходов) консолидированный бюджет субъектов Федерации запланирован с небольшим профицитом - около 1,8 % к сумме доходов, что ниже уровня прошлого года. При этом расходы территорий рассчитаны по минимальным нормативам, а доходы по максимальным, без учета льгот, предоставляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 23 (311), 2006..

Не раз уже отмечалось, что  сбалансированность рассчитывается по консолидированному бюджету субъектов  Федерации, а не в разрезе каждого  региона. Это не позволяет оценить  сбалансированность бюджетов отдельных  территорий. В то же время расчеты  бюджетной обеспеченности показывают, что предлагаемый уровень разграничения  доходов и финансовой помощи не создает  гарантий того, что целый ряд регионов сможет полноценно выполнять свои обязательства  по оказанию основных социальных услуг  и решать проблемы социально-экономического развития на своей территории.

Заключение

Таким образом, из проведенного анализа  ясно, что проблемы обеспечения сбалансированности бюджета региона и бюджетов муниципальных  образований в условиях разграничения  расходных обязательств и доходных источников между уровнями бюджетной  системы Российской Федерации являются до сих пор достаточно актуальными. Проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов, как и в предыдущие годы, остаются одними из наиболее острых и сложных в процессе разработки и принятия бюджета на очередной финансовый год. В выступлении Президента Российской Федерации на состоявшемся 7 июня 2007 года заседании президиума Государственного совета было подчеркнуто, что «межбюджетные отношения - это фундамент, сама основа слаженной и консолидированной работы всей власти. Для людей она, эта власть, абсолютно едина. И ответственность за результаты ее работы ложится как на федеральные, так и на региональные и на муниципальные органы». Следует отметить, что подходы к формированию межбюджетных отношений в 2007 году во многом отражают как раз такую консолидированную позицию органов власти относительно основной направленности дальнейшего совершенствования взаимоотношений в рамках бюджетной вертикали власти. Эта позиция достаточно четко выражена в ряде программных документов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 году» были сформулированы основные задачи по совершенствованию межбюджетных отношений. Ключевым направлением обозначено кардинальное повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами. При этом отмечено, что необходимо «снижать иждивенческие настроения в регионах» и усиливать мотивацию регионов к развитию собственной налоговой базы.

По сути, аналогичные  предложения содержатся во многих правительственных  документах, касающихся межбюджетных отношений. В первую очередь, это принятая Правительством «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 года N 467-р, а также основные показатели перспективного финансового плана на 2007-2009 годы. Кроме того, на реализацию тех же задач направлены и подготовленные Минфином поправки в Бюджетный кодекс.