Особенности российского бюджетного федерализма

Введение

Для большого федеративного государства -- России -- обязателен и бюджетный федерализм, система которого утверждена Бюджетным кодексом. Она включает в себя три самостоятельных уровня: федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды; бюджеты субъектов Федерации и территориальные государственные фонды; местные бюджеты районные (городов, городских округов, муниципальных районов) и поселенческие.

Основы принципиально новой  системы межбюджетных отношений  заложены в утвержденной Правительством в 2001 году Программе развития бюджетного федерализма (на период до 2005 года). Документ разграничивает расходные и доходные полномочия органов государственной  власти и местного самоуправления. Приоритеты регионального развития (2006--2008 годы) определены в Программе  среднесрочного развития России. В  апреле 2005 г. Правительство одобрило Концепцию повышения эффективности  межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. Предполагается, что реализация намеченных на 2006--2008 годы мер завершит реформирование системы бюджетного федерализма. Уже принятые федеральные  законы -- об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти регионов, местного самоуправления, поправки в Бюджетный кодекс -- создали правовую базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней. Принципиально важное здесь: разграничение расходных полномочий между органами разных уровней власти, налоговых полномочий и доходных источников между ними, перечень форм и механизмов финансовой поддержки бюджетов одних уровней другими.

Но, не смотря на то, что за последние  годы много сделано для совершенствования  межбюджетных отношений, говорить об их эффективности еще не приходится. Региональные и местные органы власти утверждают, что их обязанности, то есть расходы, не подтверждены доходами. И это нередко так. Но правда и то, что сложившаяся система зачастую побуждает территории к иждивенчеству. Президент В. Путин подчеркнул в Бюджетном послании: механизмы, применяемые при распределении дотаций, по-прежнему недостаточно ориентированы на стимулирование роста собственного налогового потенциала.

Кризис российской системы бюджетного федерализма объективно обусловлен. Его причины коренятся не только в сложной политической, экономической  и социальной ситуации, но и внутри самой этой системы, в ее идеологии  и механизмах, в недостаточном  учете российских экономических  реалий, в неоправданном сведении смысла и содержания бюджетного федерализма  лишь к финансовым технологиям. В  этой связи уже недостаточно производить  одни частные поправки. Необходима системная модернизация, способная  привести российский бюджетный федерализм в соответствие с уникальной социально-экономической  и экологической дифференциацией  территорий России, со сложившейся  асимметрией федеративных отношений  и с обновляемой экономической  и социальной политикой государства.

Все выше сказанное подтверждает актуальность выбранной для исследования темы.

Цель настоящей работы: выявить  и проанализировать особенности  российского бюджетного федерализма  и межбюджетных отношений.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

1. Рассматривалось понятие и  принципы бюджетного федерализма;

2. Изучались существующие модели  бюджетного федерализма, в том  числе конституционная модель  в Российской Федерации;

4. Анализировалась структура поступлений  консолидированного бюджета РФ  и поступлений бюджетов субъектов  РФ;

5. Изучались возможности совершенствования  разграничения расходных полномочий  между уровнями бюджетной системы  и распределения налоговых полномочий  между центром и регионами.

1. Сущность, принципы и  особенности российского бюджетного  федерализма

1.1 Понятие бюджетного  федерализма

Термин "бюджетный федерализм" - это экономическое понятие, не связанное  с государственным политическим устройством и характеризующее  многоуровневость бюджетной системы любого государства. Согласно стандартной бюджетной методики Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), существует три уровня власти - центральные, региональные (штаты в США, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и т.д.) и местные органы (где объединены все более мелкие административно-территориальные образования) Лавровский Б.Л., Постникова Е.А. Новейшие тенденции в сфере межбюджетных отношений; Рябухин С. Узкие места бюджетного федерализма. // Российская Федерация сегодня. - 2006. - № 14. - С. 12-15.. Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках собственных бюджетных полномочий. Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом. Хотя политическое устройство (унитарное или федеративное), безусловно, накладывает отпечаток на характер бюджетной системы, определяющим фактором служит степень централизации государственного управления.

Таким образом, бюджетный федерализм - «принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета  сочетать интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления» Брезгулевская Н. В. Виды федерации и модели федерализма. // Известия вузов. Правоведение. - 2005. - № 3. - С. 150-162., или, по-другому, форма функционирования территориальных бюджетов различных уровней, основанная на законодательных нормах, в рамках которых доходные и налоговые полномочия соответствуют объему расходной ответственности государства, регионов и местного самоуправления. Основа бюджетного федерализма -- автономность всех трех уровней бюджета: федерального, региональных, местных, например, через закрепление за ними собственных налогов. Однако она редко достигается полностью из-за того, что налоговые поступления обычно не могут обеспечить все расходы региональных и местных бюджетов. В результате бюджеты более высокого уровня обычно субсидируют бюджеты более низкого уровня. И чем больше зависят бюджеты от таких субсидий, тем больше проблем возникает в межбюджетных отношениях.

В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического  определения самого понятия, не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых  систем в государствах федеративного  устройства (или с достаточно высокой  самостоятельностью образующих их территориальных  единиц) позволяет выделить следующие  универсальные положения, которые  в совокупности выражают суть стандартной  модели бюджетного федерализма:

- сосуществование нескольких уровней  бюджетно-налоговой системы, соответствующих  уровням территориально-политического  и территориально-административного  устройства страны;

- законодательное или договорное  распределение полномочий и ответственности  каждого из указанных уровней  власти за конкретные направления  и виды деятельности на соответствующей  территории;

- наличие устойчивых представлений  (они могут быть закреплены  в нормативах) о величине необходимых  и достаточных расходов для  самостоятельной реализации каждым  уровнем власти его полномочий  и ответственности;

- использование надежных и общепризнанных  субъектами Федерации способов  учета их особенностей для  корректировки величины вышеуказанных  расходов (или их нормативов);

- сложившееся в соответствии  с законом и исходящее из  критерия достаточности для покрытия  нормативно распределяемых расходов  закрепление за каждым уровнем  бюджетно-налоговой системы (федеральным,  региональным, местным) налоговых  и неналоговых доходных источников;

- установление в классификации  расходов федерального и региональных  бюджетов специальных позиций  финансирования таких направлений  региональной политики федеративного  государства, как компенсация  нижестоящим бюджетам недостаточности  их собственных средств для  покрытия нормативно распределяемых  расходов (так называемое "горизонтальное  бюджетное выравнивание" с помощью  дотаций, субсидий, субвенций), реализация  программ селективной поддержки  развития отдельных регионов, принятие  мер по чрезвычайной поддержке  депрессивных территорий и т.п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными получателями - финансируемыми из бюджета предприятиями и организациями, группами населенияМамсуров Т.Д., Кесельбренер Л.Я. Бюджетный федерализм: Экономика и политика: Монография. М.: - изд-во ЮНИТИ, 2004 г. - 383 с..

Все эти характеристики стандартной  модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации  к условиям конкретного федеративного  государства. Именно тогда "стандарт" надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для  данного периода ее истории множеству  взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального  развития. По этой причине бюджетный  федерализм нельзя рассматривать лишь как совокупность финансовых схем и механизмов, внедрение которых является самоцелью.

Основная идея бюджетного федерализма  заключается в использовании  данных схем и механизмов только в  качестве особого средства обеспечения  целостного развития федеративного  государства, соблюдения конституционных  прав и свобод граждан, получения  ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости  от места жительства и рода деятельности. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевременности и полноте перечисления федеральных трансфертов, а по конечному  результату применения соответствующих  финансовых механизмов - по их воздействию  на социально-экономические параметры  конкретных региональных ситуаций.

1.2 Принципы и модели бюджетного федерализма

Система налогово-бюджетных взаимоотношений  органов власти и управления федерального, регионального (субъекта РФ) и местного (муниципального) уровней на всех стадиях  бюджетного процесса составляет сущность так называемого бюджетного федерализма. Эта система базируется на следующих основных принципах: а) самостоятельность бюджета каждого уровня, основанная в значительной мере на закрепленных за ним собственных доходных источниках, автономном определении соответствующим органом власти направлений расходования средств бюджета, недопустимости изъятия неиспользованных или дополнительно поступивших средств; б) законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными и региональными органами власти и органами местного самоуправления; в) соответствие финансовых ресурсов органов власти управления выполняемыми ими функциями в объеме минимального социального стандарта; г) регулирование межбюджетных отношений путем предоставления из федерального бюджета в региональные финансовой помощи, рассчитываемой нормативно-долевым методом; д) применение системы санкций в целях обеспечения полноты поступлений налогов и других доходов в федеральный бюджет в отношении субъектов Российской Федерации Фадеев Д. Е.    Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. - 2002. - № 6. - С. 17-25..

Любая модель бюджетного федерализма  основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования: во-первых, на четком разграничении полномочий между  всеми уровнями власти по расходам; во-вторых, на наделении соответствующих  уровней власти достаточными для  реализации этих полномочий фискальными  ресурсами; в-третьих, на сглаживании  вертикальных и горизонтальных дисбалансов  с помощью системы бюджетных  трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг Брезгулевская Н. В. Виды федерации и модели федерализма. // Известия вузов. Правоведение. - 2005. - № 3. - С. 150-162.

Как показывает мировой опыт, ни одной  стране не удалось создать идеальную  модель фискального федерализма. Под  влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложилось  множество бюджетных систем, заметно  различающихся между собой и  часто противоречащих оптимальной  теоретической модели. Формирование эффективной системы бюджетного федерализма обычно осуществляется методом проб и ошибок.

Типы моделей бюджетного федерализма  мало изучены. Интересным и полезным для анализа представляется произведенная английскими специалистами Г.Хьюзом и С.Смитом группировка стран ОЭСР (за исключением стран с малой численностью населения - Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей. В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы. В первую группу были включены три федеративных - Австралия, Канада и США и два унитарных - Великобритания и Япония государства. Во вторую группу вошли страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия. В третью - федеративные страны Западной Европы: Австрия, Германия и Швейцария. И в четвертую - южные и западные европейские страны: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания. При всей условности такого деления бюджетным системам сгруппированных стран свойственны определенные общие черты. Первая группа характеризуется относительно большей самостоятельностью региональных и местных властей, опирающейся на широкие налоговые полномочия, вторая - особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов, третья - существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества и четвертая - значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета. В перспективе разные модели бюджетного федерализма обретут свои названия, появятся и другие классификации. Пока же в самом общем виде можно выделить два типа моделей - децентрализованные (конкурентные) и кооперативные.