Государственные (муниципальные) услуги: необходимость и оценка стоимости

ВВЕДЕНИЕ

            Актуальность темы обусловлена тем, что в нашей стране проводится административная реформа, направленная на оптимизацию исполнения функций органами исполнительной власти. В целях повышения удобства при очном взаимодействии заявителей с государственными органами ведется работа по созданию многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, которые обеспечивают предоставление комплекса взаимосвязанных между собой государственных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по принципу "единого окна". При этом межведомственное взаимодействие, необходимое для оказания государственной услуги (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и др.), должно проходить без участия заявителя.

         Целью данной работы является  рассмотрение государственных (муниципальных)  услуг.

         Основными задачами поставленными при написании курсовой работы, является:

1. Определить понятие, сущность и классификацию государственных (муниципальных) услуг
2. Провести анализ в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг
3. Рассмотреть необходимость и оценку стоимости государственных (муниципальных) услуг

     При написании работы широко использовались печатные труды российских и зарубежных авторов, публикации в глобальной сети Интернет.

1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ (МУНИЦИПАЛЬНЫМИ) УСЛУГАМИ

1.1 Понятие государственных (муниципальных) услуг

           Государственная (муниципальная) услуга (работа) – это услуга (работа), оказываемая (выполняемая) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

          В связи с использованием в законодательстве Российской Федерации близких терминов и понятий, необходимо различать понятия услуг, оказываемых в соответствии с  Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ), и услуг, оказываемых в контексте Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ. 
       Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ регламентирует предоставление государственных (муниципальных) услуг органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий (например, выдача разрешения на строительство, предоставление выписки из реестра недвижимого имущества). Потребителями этих услуг являются только физические или юридические лица (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления). Данные услуги предоставляются по запросам указанных лиц (заявителей) в соответствии с административными регламентами. 
Кроме того, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ регулирует правоотношения при оказании услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных (муниципальных) услуг в контексте данного закона (например, выдача справки о состоянии здоровья, которая необходима для получения государственной услуги «выдача  водительского удостоверения»). Такие услуги могут оказываться заявителю, в том числе, на платной основе в соответствии с требованиями статьи 9 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ.

       Положения Федерального закона от 08.05.2010 № 83- ФЗ, которому посвящен настоящий раздел официального сайта Минфина России применяются к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения в рамках определенных для этих учреждений  заданий (например, реализация образовательных программ, оказание первичной медицинской помощи,  хранение архивных документов). Потребителями таких услуг являются физические или юридические лица, а также органы власти.  

                1.2 Классификация государственных и муниципальных услуг

       В  связи  с новизной понятия  ещё не  существует официально принятой  классификации  государственных  и муниципальных  услуг,  а  имеются лишь  различные  авторские  подходы.  Так  согласно  классификации,  предложенной  профессором  Ю.А. Тихомировым¹, государственные  услуги подразделяются на публичные и административные.

         Услуги,  направленные  на  внешних (по  отношению  к  государству) клиентов, называются  государственными публичными услугами. Публичные  услуги могут  носить  принудительный  характер,  налагая  обязанность физических или юридических лиц вступить во взаимодействие по определенному  поводу  с  государственным  органом  для  того,  чтобы  избежать санкций или иных негативных последствий. 

        Если государственные  услуги  направлены  на  другие  государственные и муниципальные органы, то они считаются государственными административными услугами. К ним относится подготовка  документов  для государственных органов, согласование, представительство. 

       В  этой  связи  выделим  отличительные  признаки  государственной административной услуги: 1) индивидуальность предоставления; 2) обращение (в связи с реализацией прав и обязанностей) пользователей государственных услуг в государственный орган; 3) предоставление услуги непосредственно  в  государственном  органе; 4)  осуществление  услуги  в  силу объективных  социально-экономических  причин  не  может  быть  передано коммерческим или некоммерческим организациям и их объединениям.

         Можно дать следующую классификацию государственных услуг:

1. По наличию промежуточного результата: 1)  государственная услуга простая – подразумевает однократное обращение в исполнительный  орган государственной власти  с получением  конечного результата; 2)  государственная  услуга  сложная –подразумевает множественное обращение  в исполнительный  орган (органы)  государственной власти с получением промежуточных результатов имеющих самостоятельную ценность.
2. По  содержанию  результата:  1)  информационно-консультационные; 2)коммуникационные; 3) финансовые; 4)предоставление правообеспечивающих документов.
3. По условиям оказания: 1) программные; 2) нормативно-правовые.
4. По  потребителям: 1)  для  граждан; 2)  для  предпринимателей (юридические и физические лица).

      Вместе  с  тем  следует  различать  элементарные  государственные  услуги и композитные (межведомственные) государственные услуги:

• элементарные  государственные  услуги – услуги,  запрошенные гражданами, бизнесом или другими ведомствами, которые реализуются и  оказываются  в рамках  взаимодействия  с одним  ведомством. Примерами таких услуг являются, например, выдача свидетельства о рождении или общегражданского паспорта.
• композитные (межведомственные)  государственные  услуги  – услуги,  которые состоят из  нескольких  элементарных  услуг (то есть оказывается различными ведомствами). 

         Как  отмечает  Экс-заместитель  Председателя  Правительства  РФ С.И. Нарышкин, в условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг, согласно сложившейся практики государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает  решение  об  отнесении  услуги  к  категории  бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например,  экологическая  экспертиза),  разрабатывает  систему  ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и  т.д. В результате  таких действий  органов исполнительной  власти  получили широкое распространение фиктивные и избыточные государственные услуги². 

        Первая  подразумевает  услугу,  установленную  в  нормативно правовом  акте, но не  осуществляемую  в  реальной практике  деятельности органов исполнительной власти, вторая же – услугу, частные издержки от введения  которой  для  хозяйствующего  субъекта,  подпадающего  под  её действие, превышают его частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода. 

        Профессор  кафедры  судебной  власти  и  организации  правосудия Высшей школы  экономики (ГУ-ВШЭ) А.В. Нестеров отмечает, что могут существовать услуги, которые необходимы, но нет услугодателей. С другой стороны, есть услуги, которые предлагаются, но у услугополучателей нет  в  них  потребности.  Такие  услуги  называются  навязанными. Навязанные платные услуги, если они оказываются с использованием ресурсов исполнительных органов власти, должны быть ликвидированы³.

         Существует ещё одно понятие лишних, т.е. дублирующих услуг, у которых несколько услугодателей. В первом случае имеются силы, заинтересованные  в  существовании  таких  услуг,  причиной  которых  является  рентоориентированное  поведение  субъектов,  связанных  с  такими  услугами. Во втором случае причиной существование данного класса услуг является инерция, и возможно, определенные социальные причины. В третьем случае,  когда  для  одной  услуги не находится услугодателя, или одну услугу оказывают два услугодателя, причиной является исторически сложившаяся ситуация, либо переходный период. Естественно, общество и  государство заинтересованы  в  том,  чтобы  одномоментно  или  постепенно  исключить все избыточные обязательные услуги либо путем их перевода в класс необязательных, либо полным их исключением. 

       Наличие избыточных и дублирующих услуг государственных органов  исполнительной  власти  приводит  к  тому,  что  эти  органы  отвлекают

ресурсы от выполнения необходимых функций. Кроме  того, государственные служащие, обладая  административным ресурсом, связанным с наличием властных полномочий, имеют возможность устанавливать требования и накладывать санкции за их несоблюдение. Так как исполнительные органы власти фактически  являются монополистами при оказании  данных  услуг, то считается, что с целью экономии ресурсов один вид услуги должен оказываться  одним  услугодателем. С  этим  трудно согласиться,  т.к.  у услуги должна быть единая (типовая, унифицированная, стандартная) процедура, но точек доступа к данной услуге должно быть много. При этом под точкой доступа к услуге подразумевается пункт,  где осуществляется взаимодействие услугодателя и услугополучателя. Данная точка доступа должна быть единой для услугополучателя в смысле, что он не должен ещё куда-то обращаться  для  получения  данной  услуги (например,  идти фотографироваться, получать справки).

       По нашему мнению весьма важно выделить еще такой признак услуг,  как  доступность,  то  есть  возможность  гражданами  беспрепятственно получить ту или иную услугу. Наличие услуги является необходимым, но не  достаточным  свойством  при  их  потреблении.  Если  перед  заинтересованным в услуге лицом возникают барьеры (ценовые, временные или связанные с удаленностью продуцента), либо  эти барьеры носят другой дискриминационный  характер,  то  фактически услуга  становится  доступной только  определенному  кругу  лиц. В  связи  с  этим  выделяются: 1)  доступные услуги (приемлемы для всех граждан); 2) малодоступные услуги (приемлемы для определенных категорий лиц).

       При  этом можно  говорить о доступности: физической (физическая возможность для разных категорий граждан, в том числе инвалидов, получить  услугу,  которая  определяется наличие лифтов, пандусов и пр.);  временной (определяется удобством для потребителя режима работы органа,

оказывающего  услугу); территориальной (транспортная и пешеходная доступность); информационной (достаточность и удобство получения информации  об  услуге,  способах и  условиях  её получения  степень информированности  потребителя  о  характере  услуги  и  возможности её  получения);финансовой (объём финансовые расходы, связанные с получением услуги стоимость самой услуги и предваряющих её действий). 

       Государственные услуги должны обладать свойством универсальности требований ко всем услугополучателям (отсутствие дискриминации), а технологически  процесс  оказания  универсальных  услуг  не  должен  создавать  технологических барьеров (производительность услуги должна обеспечивать  отсутствие  очередей).  Исключением  может  быть  лишь  определенный круг лиц, отмеченный в законодательстве.

         В  зависимости  от  причины  обращения  за  государственной  услугой их  можно  разделить  на  вынужденные  и  добровольные.  В случае  вынужденного  обращения  услуга  должна  оказываться  только на  бесплатной  основе,  за  исключением  услуг,  реализующих юридически  значимые  действия, когда взимается государственная пошлина. 

      Данные виды услуг должны оказываться только на добровольной основе. Другое дело, что услугополучатели социальных услуг должны подтвердить своё право на данный вид услуг, а получатели  государственных  услуг  должны  предоставить  идентифицирующие их документы. Но, к сожалению, на сегодня  государство не предоставляет  такую  возможность и  за  оказание  услуг предусмотрена плата. Во  многих  случаях  эта  плата  устанавливается  руководителями  ведомств без каких-либо обоснований и оснований. Имеются примеры того, что плата за одни и те же услуги в соседних регионах различается в несколько раз.

Поэтому  в  ближайшее  время  предстоит  провести  анализ  и  ревизию  всех платных  государственных  услуг,  оказываемых  федеральными  органами исполнительной  власти,  а  также  их  подведомственными  учреждениями  и предприятиями. 

     Следующим  шагом  должна  стать  подготовка  мер  по  сокращению этих платежей, а в тех случаях, когда они действительно необходимы, определение порядка установления платы. Это будет способствовать уменьшению административных издержек граждан и бизнеса, а также ликвидации «серых» и «черных» рынков посреднических услуг, снижению уровню коррупции.

     Необходимо  различать  возмездность  и  платность  услуг.  Безвозмездных услуг не может быть  вообще,  а бесплатные  услуги могут быть. Даже если услуга бесплатна для услугополучателя, она обязательно должна быть эквивалентно возмещена либо из ресурсов государственного бюджета, либо страховой компании, либо спонсорской помощи.

        Исходя из целей услугополучателей услуг по закону, их можно разделить на три вида: 1) бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан; 2) бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услугополучателям  в  реализации  их  законных  обязанностей; 3)  услуги,  реализующие законные интересы услугополучателей на платной основе. 

2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ В СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ

2.1 Совершенствование системы предоставления государственных и муниципальных услуг

          В ходе административной реформы в Российской Федерации был принят -  Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг" (далее-Федеральный закон № 210-ФЗ). Указанный закон устанавливает новые нормы и правила по предоставлению услуг органов публичной власти всех уровней - тех услуг, получение которых традиционно было наиболее проблемным в связи с необходимостью сбора необходимых справок, многочасового ожидания в очередях либо оплатой услуг "посредников", готовых "ускорить" процесс получения услуги.