Бюджетное устройство Российской Федерации. Перспективы развития

- отсутствие норм, отражающих новые явления в бюджетной сфере, и, наоборот, в кодексе были учтены правовые нормы, которые уже потеряли смысл, в связи с демократическими процессами, происходящими в стране, а так же с изменениями в системе управления;

-непоследовательность в изложении отдельных норм, их разбросанности по статьям и даже разделам документа;

-была дана ошибочная трактовка  используемых на практике бюджетных  понятий- бюджетного устройства  страны, сметы доходов и расходов, целевого бюджетного фонда и  др.

Тем не менее, Бюджетный кодекс явился документом, характеризующим значительный прорыв в деле регламентации бюджетных отношений и создании бюджетной системы, какую мы видим сейчас.

1992 год в развитии бюджетной  системы характеризуется ситуацией  полнейшего выхода из под контроля Правительства РФ исполнения федерального бюджета. Налоги и сборы на счета Министерства финансов зачислялись со значительными задержками, отчетность о налогах и сборах не предоставлялась. Так же задерживалась отчетность многих банков, не исключением в данной ситуации был и Центральный банк России. Указанным банком в данный период был практически утрачен контроль над счетами бюджетных учреждений, которые в погоне за доходностью, стали переводить свои счета в коммерческие банки.

Правительство РВ в данной ситуации, ситуации отказа платежной системы от функций контроля за исполнением бюджета, так же потеряло возможность активного участия в реализации бюджетной политики.

Необходимо отметить, что объективным условием сложившейся ситуации стало принятие Конституции России, которая разделила функции Правительства РФ и Центрального Банка России.

Международный опыт и история государственных финансов России дают практически безальтернативное решение данной проблемы- создание казначейской системы исполнения бюджета, которая и была утверждены ст.215 Бюджетного кодекса РФ.

В результате политической, экономической, финансовой неустойчивости в стране с переходной экономикой, главной целью бюджетной политики государства в 1990-ые годы стало снижение бюджетного дефицита. Достижение данной цели было существенно затруднено, поскольку реализовывать ее нужно было в условиях значительного роста государственного долга и снижения собираемости налогов. Снижение собираемости налогов Правительством с лихвой компенсировалось эмиссией  ценных бумаг. Государственные ценные бумаги в чрезмерном количестве наполнили финансовый рынок, чем отвлекли денежные средства от реального сектора экономики. В результате непродуманной бюджетной политики в августе 1998 г. грянул дефолт.

 

1.3.Этапы бюджетной реформы в свете развития бюджетного устройства

 

За последние пятнадцать лет в России была разработана и начала реализовываться крупномасштабная бюджетная реформа. Ее цель- создание новой бюджетной системы, соответствующей условиям рыночной экономики и обеспечивающей повышение результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых государственных услуг. Стержнем этой новой системы бюджетных отношений является переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, повышение ответственности и самостоятельности участников бюджетного процесса.

Условно бюджетную реформу можно разделить на три этапа, чтобы лучше понять логику и последовательность действий в ходе ее проведения.

1 этап- укрепление системы исполнения  бюджета; создание достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе учета; обеспечение внешнего контроля за использованием бюджета.

2 этап- приведение в соответствие  расходных обязательств публично-правовых  образований с их финансовыми  возможностями.

3 этап- переход на среднесрочное  бюджетирование, ориентированное на  результат; составление отчетности  о финансовом положении публично- правовых образований на базе  учета, основанного на методе  начисления; внедрение процедур  внутреннего контроля и аудита.

Первый этап бюджетной реформы был ознаменован принятием в 1998 г. и вступлением в силу с 2000 года Бюджетного Кодекса Российской Федерации. В этот период времени требовалось решение следующих задач: создать систему, обеспечивающую исполнение бюджета с соблюдением требованием закона и соответственно создать отчет об исполнении бюджета.

Для достижения этих целей были созданы соответствующие инструменты: Федеральное казначейство и Счетная палата.

Начало второго этапа бюджетной реформы ознаменовано принятием фундаментальных изменений в бюджетном законодательстве (БК, №120-ФЗ от 20.08.2004г.), а так же в законах, устанавливающих полномочия публично-правовых образований (№95-ФЗ от 04.07.2003 г.; №131-ФЗ от 06.10.2003г.), и законах, определяющих порядок исполнения расходных обязательств публично- правовых образований (№122 ФЗ от 22.08.2004г.).

В результате  на смену длительным и безуспешным попыткам создания (в масштабах всей страны) системы минимальных государственных стандартов, предназначенных для установления на их основе нормативов финансовых затрат, необходимых для формирования расходной части всех бюджетов бюджетной системы, пришел принцип формирования расходов бюджетов, изложенный в ст.65 Бюджетного кодекса, который устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Итак, в Бюджетном Кодексе заложена следующая правовая основа.

1.Определены публично-правовые  образования;

2.Полномочия между ними четко  разграничены;

3.В процессе реализации полномочий , публично-правовое образование  принимает обязательства;

4.Для финансового обеспечения расходных обязательств публично-правовое образование формирует бюджет, в расходной части которого фиксируются ассигнования, необходимые для оплаты возникшего обязательства.

5. И дальше - оплата обязательств  из соответствующего бюджета.

Такой подход к формированию бюджета приводит к необходимости более взвешенного подхода к рассмотрению законопроектов порождающих расходные обязательства, создает возможность сделать прогноз расходов не на один год, а на тот период, в котором они будут действовать и, соответственно, спрогнозировать сбалансированность бюджета публично-правового образования.

Бюджетный Кодекс предусматривает  ежегодное составление и утверждение Федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на три года, что обеспечивает преемственность и предсказуемость не только бюджетной, но и макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, способствует повышению устойчивости бюджетной системы РФ, повышает обоснованность планирования бюджетных расходов, позволяет заключать государственные контракты на три года или на весь срок реализации долгосрочных целевых программ (инвестиционных проектов), что способствует эффективному использованию бюджетных средств.

Кроме того, в бюджетном Кодексе заложена  основа расширения самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств.

В настоящее время можно условно говорить о третьем этапе бюджетной реформы.

В настоящее время в функционировании бюджетной системы и бюджетных отношениях необходимо выделить следующие новации:

1 Переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – формированию бюджетов на трехлетний период;

Необходимым документом для составления проекта бюджета муниципального образования является среднесрочный финансовый план.

Очевидно, что составление и утверждение бюджета на три года (очередной финансовый год и плановый период) обеспечивает преемственность и предсказуемость бюджетной, налоговой и кредитной политики, способствует укреплению экономики страны, повышает обоснованность планирования бюджетных расходов, то есть безусловно способствует повышению эффективности использования бюджетных ресурсов.

2.Четкая увязка бюджетных ассигнований  на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий, введение механизмов финансового обеспечения деятельности организаций новых организационно-правовых форм и создание условий для проведения реструктуризации бюджетной сети;

Одной из главнейших частей Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов стало принятие  Федерального Закона от 8 мая  2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи  с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Его появление было вызвано следующими обстоятельствами:

-бюджетные затраты на содержание сети государственных (муниципальных) учреждений сегодня никак не привязаны ни к объему, ни  к качеству оказываемых ими услуг и, соответственно, у государственных (муниципальных) бюджетных учреждений сегодня отсутствуют какие-то ни было стимулы и мотивы к увеличению объемов и повышению качества результатов своей работы;

-в деятельности государственных (муниципальных) учреждений отсутствует  прозрачность. В связи с непрозрачностью  стандартов оказания государственных (муниципальных) услуг и неопределенностью объема государственных гарантий расширяется объем «теневых» платных услуг для граждан.

Суть Закона – создать гибкий механизм, направленый на:

-повышение качества государственных (муниципальных) услуг;

-повышение их доступности;

-повышение эффективности  деятельности государственных (муниципальных) учреждений)5.

В Бюджетном Кодексе введены понятия трех типов учреждений, оказывающих услуги –бюджетное, казенное, автономное.

Действовавшие до принятия Закона 83-ФЗ бюджетные учреждения функционировали  в условиях сметного принципа финансирования. Сметный принцип финансирования представляет из себя  механизм, на основании которого бюджетное учреждение финансируется по расчетной потребности, не учитывая  фактический объем и качество оказываемых населению услуг. Средства, получаемые бюджетными учреждениями до перевода их в другие формы, представляли собой средства на содержание учреждения, а не плату за оказанные учреждением услуги. Бюджетным же учреждениям нового типа дается свобода в использовании бюджетных средств на выполнение государственных (муниципальных) заданий, которые станут для них основным документом, определяющим параметры деятельности и объемы финансирования, и основным источником сведений для контроля за их деятельностью.  Целью образования бюджетных учреждений нового типа является увязка соответствия бюджетных затрат и результатам в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг в области образования, культуры, здравоохранения и т.д.

Можно сделать вводы, что нормами Кодекса расширена «линейка» возможностей для способов оказания государственных (муниципальных) услуг и для функционирования различных типов учреждений бюджетных, казенных и автономных. Закон не устанавливает, в какой сфере учреждение какого типа должно действовать. Закон наделяет разной правоспособностью соответствующий тип учреждения: автономные учреждения и бюджетные –более полной, у казенных учреждений правоспособность практически отсутствует, поскольку они, в соответствии с нормами Гражданского Кодекса действуют от имени публично-правового образования.

3. Важной новацией в настоящее  время  стало установление качественно-нового  требования к составу отчетности, благодаря которому она должна  стать более понятной для широкого  круга лиц.

С 1 января 2012 года введен в действие Приказ Министерства Финансов РФ  № 33-н от 25.03.2011 г.  О порядке составления и предоставления годовой, квартальной  отчетности бюджетных и автономных учреждений. Порядок изменил состав отчетности, она практически перестала содержать дублирующие показатели, соблюдаются основные требования по структуру форм и логике расположения статей. Составляется пояснительная записка, в основной своей логике, соответствующая МСФО. Бюджетная отчетность содержит ряд специфических форм и приложений, которые представляют регулирующим органам дополнительную информацию о целевом использовании бюджетных средств.

Таким образом, на сегодняшний день бюджетная отчетность достаточно прозрачна и, в большей мере, соответствует тем требованиям, устанавливаемым международными подходами.

4. Планирование расходов на основе  разделения действующих и принимаемых  обязательств;6

5.Соответствие  целей и задач  бюджетной политики  долгосрочному  финансовому планированию и увязка  с ним  для обеспечения государством  экономической и финансовой стабильности в стране.

Бюджетный Кодекс предусматривает планирование бюджетных расходов в разрезе ведомственных целевых программ.

6.Одной из главных задач государства  определяется задача развития  эффективного, работоспособного и  действенного государственного и муниципального контроля, поскольку именно система государственного финансового контроля, отражающая многоуровневый характер бюджетных отношений и единство общегосударственных финансов является  объективной необходимостью формирования, развития и реализации целостной экономической политики государства. В настоящее время в Госдуме находится на рассмотрении  проект федерального закона № 116783-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ». Проект нацелен на развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля, что необходимо для повышения качества управления общественными финансами.