Бюджетное регулирование

До сих пор в процессе реформирования российской бюджетной  системы основное внимание уделялось  изменению существовавшей практики закрепления источников доходов  и долевого распределения поступлений  между федеральным и региональным уровнями.

      В России недостатки действующей модели бюджетного выравнивания проявились прежде всего в уязвимости доходной части как федерального, так и территориальных бюджетов, поскольку оказалось, что регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в центральный бюджет, а центральные органы власти могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов.

       Цель государственного регулирования доходов региональных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетно-финансовой системы Российской Федерации, которое гарантировало бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного распределения» между ними финансовых средств. При составлении регионального бюджета его доходная структура должна полностью (или хотя бы в ощутимой мере) контролироваться властями соответствующего уровня, т.е. формироваться преимущественно из региональных и местных налогов.

Такая стратегия хорошо работает с политической точки зрения, так  как при данном подходе гражданам  легче понять, что если по их желанию  будут произведены дополнительные расходы, то придется ввести дополнительные налоги или тарифы, которые будут  покрыты конкретно за счет них  самих или других жителей региона

Таким образом, совершенно очевидно, что налоговая система федеративного  государства должна содержать четкие механизмы разграничений полномочий по установлению, взиманию и перераспределению налогов между федеральными органами власти и субъектами Федерации, а также между регионами.

 

3. МЕХАНИЗМ ГОРИЗОНТАЛЬНОГО БЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ

 

        Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Соответственно механизм горизонтального бюджетного выравнивания также ориентирован на решение двух задач. С одной стороны - это выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям, а с другой - выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти.

Для выравнивания потребления  государственных услуг в настоящее  время используются следующие методы.

Трансферты - оказание финансовой помощи за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету  на безвозмездной и безвозвратной  основах для покрытия текущих  расходов, при недостаточности собственных  доходов и других средств бюджетного регулирования (в основном это дотации  бюджетам закрытых административно-территориальных  образований, в пределах которых  расположены объекты Министерства обороны РФ и Министерства РФ по атомной энергии).

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету  или юридическому лицу на безвозмездной  и безвозвратной основах для  осуществления определенных целевых  расходов (субвенции г. Москве для  осуществления им функций столицы Российской Федерации).

 

       Взаимные расчеты - операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, вызванные изменениями в налоговом и бюджетном законодательствах, передачей полномочий по финансированию тех или иных расходов, неучтенных при утверждении бюджетов, а также в связи с возникновением условий для бюджетной компенсации (финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы и жилого фонда, переданных в ведение органов местного самоуправления).

Бюджетные компенсации - средства, передаваемые из одних бюджетов в  другие для возмещения выпадающих доходов  и дополнительных расходов, вызванных  решениями или действиями органа власти (целевые средства на оказание финансовой поддержки регионам; государственная  поддержка завоза нефти, нефтепродуктов и топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности  для снабжения населения, предприятий  социальной сферы и жилищно-коммунального  хозяйства).

       Перечисленные выше методы горизонтального бюджетного выравнивания применяются практически во всех странах с рыночной экономикой, имеющих федеративное устройство. Тем не менее соотношение этих методов, практика их применения и методики расчетов размеров оказываемой помощи во всех странах различны, поскольку они адаптируются к конкретной экономической ситуации, в которой формируется определенная модель межбюджетных отношений.

В России такая модель формируется  начиная с 1991 г., и до настоящего времени  этот процесс не только не завершен, но находится в самой активной стадии своего становления.

В экономических исследованиях  последнее десятилетие делится, как правило, на три этапа развития межбюджетных отношений.

      Первый этап – 1991 - 1993 гг., характеризуется обычно как период стихийной децентрализации бюджетной системы. В этот период еще не была создана достаточно полная правовая база, которая устанавливала бы твердые принципы и правила формирования взаимоотношений различных уровней власти в области межбюджетных отношений. Органы государственной власти субъектов Федерации получили большие возможности самостоятельно осуществлять функции по управлению социально-экономическим развитием регионов и проводить собственную бюджетную политику. Во взаимоотношениях с федеральным бюджетом стала распространяться практика индивидуальных согласований в сфере установления объемов финансовой поддержки региональных бюджетов. В эти годы расходная часть бюджетов субъектов Российской Федерации строилась на нормативах расходов, которые определялись на договорной основе. Доходная часть бюджетов формировалась с использованием устанавливаемых в индивидуальном порядке нормативов отчислений от налогов, распределяемых между звеньями бюджетной системы на долевой основе, а также трансфертов, которые определялись не на единой основе формализованных правил и расчетов, а были предметом индивидуальных договоров и согласований между регионами и центром.

      В этот же период также стихийно начался процесс разделения бюджетных полномочий. На региональный уровень были переданы многие функции и полномочия по социальной защите населения, по поддержке сельского хозяйства, решение инвестиционных проблем и капитальные расходы, за которые ранее отвечало федеральное правительство. В результате резко стали возрастать расходы регионов. Балансировка региональных бюджетов производилась исходя из стремления обеспечить каждому региону получение достаточного объема доходов для финансирования так называемых «минимально необходимых расходов бюджета» и определялась в виде разницы между этими расходами и объемом поступлений от собственных доходов. Этот бюджетный дефицит практически полностью покрывался за счет дотаций из федерального бюджета, величина которых определялась в абсолютном выражении. Такой порядок определения финансовой помощи и согласования бюджетов на федеральном уровне, естественно, не стимулировал стремление к сокращению или оптимизации расходной части региональных бюджетов, так как нормативы расходов трудно было контролировать, одновременно отсутствовала и заинтересованность регионов в увеличении собственного налогового потенциала, поскольку любое увеличение поступлений от собственных налогов означало сокращение норматива отчислений от федеральных налогов, которые ежегодно пересматривались.

      Таким образом, этот этап «стихийного федерализма» закрепил идеологию иждивенческого подхода к получению финансовой помощи из федерального бюджета и сопровождался обострением вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы. Однако этот этап имел важное значение для развития теории, методологии и практики межбюджетных отношений в Российской Федерации. Во-первых, достаточно ясно проявилась проблема отсутствия единых правил и нормативной базы для формирования региональных бюджетов, которая вылилась в практику индивидуальных согласований размеров финансовой помощи. Во-вторых, этот опыт дал основу для разработки методологии распределения и расчетов финансовой помощи.

       С 1994 по 1997 г. проходил второй этап реформирования межбюджетных отношений. В эти годы отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации по поводу оказания финансовой помощи строились в методических рамках формирования и распределения Федерального фонда финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

Определение исходной базы для расчета трансфертов производится по формуле выравнивания, в которую  заложены два основных параметра: среднедушевой  бюджетный доход и среднедушевой  бюджетный расход экономического района. За базу прогнозируемых доходов берется  ожидаемая оценка поступления налогов и других бюджетных доходов за предшествующий год.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

        Реформирование системы бюджетного регулирования является важной составной частью общего комплекса мер по построению в России подлинных федеративных отношений в общепринятом понимании их смысла и назначения. Территориальные, географические и иные особенности страны диктуют необходимость адаптации стандартных моделей федеративных отношений к российским реалиям, что выражается в специфике применяемых в бюджетной практике форм и методов бюджетного регулирования. Эта специфика и определила структуру настоящей работы и круг затрагиваемых ею вопросов.

Анализ теории бюджетного регулирования осуществлен на основе рассмотрения базовых финансовых понятий (финансы, государственный бюджет, межбюджетные отношения, бюджетная политика) с  учетом актуальных вопросов их функционирования на современном этапе.

 

      Главным принципом построения механизма горизонтального и вертикального выравнивания является законодательное разграничение полномочий органов, ответственных за ведение бюджета. Вертикальная сбалансированность отмечается по отношению не только к вышестоящим органам власти, но и к нижестоящим. Это создано для эффективного распределения и сбалансированности средств между субъектами РФ, чтобы в случае необходимости оказать финансовую помощь. Горизонтальное выравнивание подразумевает перераспределение финансовых ресурсов между регионами. Горизонтальное выравнивание не подразумевает простого перечисления доходов богатых регионов в расходы бедных. Средства помощи всегда выделяются из централизованных фондов, созданных не только за счет налоговых поступлений. Горизонтальное выравнивание проявляется в форме дотаций, субвенций, спецфондов (таких, например, как Федеральный фонд поддержки регионов), причем все они имеют централизованный характер, поэтому говорить о действительно горизонтальном распределении трудно. По сути межбюджетные отношения в России базируются на противоречии Конституции РФ, которое заключается в ответственности центра за весь комплекс жизненных условий в регионах.      Несмотря на данное противоречие, такое положение регламентируется множеством федеральных законов. Поэтому необходима работа по реформированию горизонтального выравнивания. Следует перейти на новые методы распределения средств между субъектами РФ. Их суть заключается в обеспечении максимально возможной бюджетной независимости субъектов РФ. Для выполнения своих функций согласно Конституции РФ каждый из уровней власти должен в достаточной мере обеспечиваться собственными финансовыми средствами. Это является решением политических и экономических проблем. Необходимо появление у регионов действенных стимулов к увеличению своих доходов, финансовому самообеспечению, максимально рациональному и ответственному применению средств бюджета. Кроме того, перераспределение доходов в сторону бюджетов субъектов РФ не должно оказывать влияние на качество решения стратегических задач, таких как обеспечение обороны страны и безопасности государства, поддержка фундаментальных научных исследований и других задач, имеющих статус задач общенационального характера. Целью горизонтального и вертикального выравнивания является выравнивание возможностей реализации минимального уровня социальных гарантий, который регламентируется Конституцией РФ и федеральным законодательством. Социальные гарантии должны финансироваться из всех бюджетов, причем независимо от их уровней.

 

      В России на данном этапе отсутствуют механизмы горизонтального выравнивания в том виде, в котором они существуют в некоторых странах. Поэтому с учетом текущих объективных условий речь может идти лишь о вертикальном выравнивании с применением элементов горизонтального распределения средств, конкретные механизмы которых реализованы в модели выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 

 

1. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 2007

 

2. Бежин О.И. Системные преобразования механизмов регулирования и управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации//М.,2002

 

3. Боровикова Е. В. Налоговое регулирование межбюджетных отношений в муниципальных образованиях // Финансы. 2008

 

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (с изм. и доп. на 2009 г.). – Справочная система Гарант.

 

5. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации / Т. М. Ковалёва, С. В. Барулин. М.: КНОРУС, 2006

 

6. Бюджетная система России: учебник / Под ред. В. А. Парыгина. 3-е изд., испр. и доп. - М.: Эксмо, 2006. - 752 с.

 

7. Бюджетная система России: учебник / под ред. Г. Б. Поляка. М.: Юнити-Дана, 2009

 

8. Врублевская О.В., Романовский М.В Бюджетная система Российской Федерации. – М., 2006

 

 

9.  Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система РФ.- М.: 2008

 

10.  Грицюк Т.В. Бюджетное регулирование ,макроэкономическая стабильность и экономический рост//Финансы и кредит. 2003

 

11.  Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» от 07.02.1992 г

 

12.  Ларина С. Е., Вагапова А. Р. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: тенденции, проблемы и направления развития / С. Е. Ларина; А. Р. Вагапова. -М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007