Бюджетное регулирование

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………… …….3

1. БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ. ФОРМЫ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТОВ……………………………4
2. МЕХАНИЗМ ВЕРТИКАЛЬНОГО БЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ…………………………………………………….......6
3. МЕХАНИЗМ  ГОРИЗОНТАЛЬНОГО БЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ…………………….................................................12

ЗАКЛЮЧЕНИЕ …………………………………………………………………17

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ …....................................20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

         В последние годы субъекты Российской Федерации получают все больше полномочий, в первую очередь в сфере социальной политики, однако этот положительный процесс не сопровождается соответствующим расширением финансовых возможностей. Вследствие этого переданные в ведение региональных властей права не реализуются полностью, что в свою очередь обостряет социальную напряженность, усиливает противоречия между федеральными и региональными структурами власти, поддерживает региональный сепаратизм. В конечном счете это опасно для федеративного государства. Поэтому упорядочение финансовой поддержки субъектов РФ и межбюджетных отношений в целом является важным условием дальнейшего углубления экономических реформ и укрепления российской государственности на основе принципов демократии и федерализма.

Стратегию развития бюджетного федерализма в России нельзя сводить  только к проблемам распределения  и перераспределения средств  между бюджетами и разделению бюджетных полномочий и ответственности. Она должна быть ориентирована на более широкий спектр проблем  финансового регулирования, формировать  разумную структуру бюджетного устройства страны и гарантировать сбалансированность всего бюджетного процесса, всех его  стадий.

     До сих пор проблема бюджетного регулирования в России не решена окончательно. Слишком велики расхождения среди субъектов РФ, в их бюджетах и отраслях экономики, расположенных на конкретных террриториях.

 

 

 

 

 

 

1. БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ. ФОРМЫ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТОВ

 

            В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы .

Соответственно механизм распределения средств между  бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного регионального  выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, т.е. устранение несоответствий между  расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые  закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой - на выравнивание уровня потребления государственных услуг  в различных регионах.

При этом чрезвычайно важно  понимать, что укрепление федерального государства должно осуществляться не силой, а выгодой. Это требует  оптимального распределения не только доходов, но и ответственности за предоставление государственных услуг  между различными уровнями власти, совершенствования системы платежей за эти услуги и повышения эффективности  расходования средств.

Корректирование вертикальных диспропорций нацелено на устранение несоответствий между расходными функциями  региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным  уровнем, ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического  регулирования и получения налоговых  поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано  посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять дисбаланс региональных бюджетов.

       Однако даже в том случае, когда налоговых поступлений и субсидий вполне достаточно для финансирования совокупных расходов территориальных бюджетов, между бюджетными балансами различных районов могут сохраняться различия, определяющие дифференциацию бюджетных возможностей по финансированию властных полномочий! региональных органов по реализации их социальных и управленческих функций. Поэтому субсидирование из федерального бюджета используется также для уменьшения такой горизонтальной диспропорции, т.е. для выравнивания стоимости социально-необходимых расходов между богатыми и бедными районами страны.

Вертикальная несбалансированность потенциально заложена в любой модели бюджетной системы вследствие различия функций, выполняемых разными уровнями власти.

Система бюджетного федерализма  может нормально работать только при условии достаточности финансовых ресурсов органов власти каждого  уровня для осуществления их полномочий. Достижение такого соответствия обеспечивается методами вертикального выравнивания бюджетов, основанного на следующем  принципе: финансовые запросы (расходная  часть бюджетов территорий) должны исходить из фактического финансового  потенциала (доходной части бюджета).

      Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой - в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения его территориальных властей. Выравнивание острых горизонтальных различий важно само по себе как выражение требования социальной справедливости. В то же время оно имеет общеэкономический эффект, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала. Бюджетное выравнивание при этом осуществляется в общенациональных интересах и способствует укреплению государства.

        Вертикальное и горизонтальное выравнивание российского бюджетного поля - процесс единый и одновременно противоречивый. Действующая модель межбюджетных отношений в России до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов различных уровней, а не на рациональное распределение их расходных функций. Естественно, что эта модель не может эффективно работать в условиях реальной рыночной экономики, поскольку в ней отсутствует стержневая основа распределительных отношений, отражающая интересы региональных и местных органов государственной власти. Такой стержневой основой должно стать разумное распределение и законодательное закрепление расходных функций всех уровней бюджетной системы и ответственности за финансирование различных видов государственных расходов, что является первым шагом на пути совершенствования системы бюджетных отношений между различными уровнями власти.

 

2. МЕХАНИЗМ ВЕРТИКАЛЬНОГО БЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ

 

       Проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, т.е. выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закрепленного за ними набора обязательных государственных услуг (видов общественного товара), а с другой - выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны.

      Соответственно целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти, и в первую очередь расходных функций.

   Основные принципы распределения расходных функций заключаются в следующем:

- государственные услуги, оказываемые в местных пределах, должны предоставляться местными  властями;

- услуги, которыми пользуются  одновременно жители нескольких  местных административных единиц, должны предоставляться властями  областного (регионального) уровня;

- услуги, распространяемые  на всю страну, должны предоставляться  федеральным правительством.

Основой механизма вертикального  выравнивания бюджетной системы  является законодательное закрепление  за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих  разграничению предметов ведения  и полномочий между федеральным  центром и регионами (территориями), а также разграничению бюджетной  ответственности между федеральным  и региональным органами власти и  управления. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы определенные функциональные расходы, четко распределив  при этом ответственность за их финансирование по уровням государственной власти.

В отличие от распределения  доходных источников, которые регулируются целым рядом законодательных  актов, разделение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы России не имеет детально проработанной правовой базы.

       Услуги, предоставляемые на местном уровне, как правило, и должны финансироваться на местном уровне, чтобы тесно увязать общественные затраты и результаты: когда «платит тот, кто пользуется», повышается и эффективность реализации услуг, и ответственность за принятие решений.

Однако при этом следует  четко различать понятия предоставления услуг и их финансирования: многие услуги могут предоставляться на местном уровне, а финансироваться  центром. Например, оптимальное функционирование сферы социального обеспечения  можно организовать на местном уровне, поскольку власти на местах лучше  разбираются в собственных проблемах.             При этом федеральное правительство, вполне законно заинтересованное в выравнивании социального обеспечения и в том, чтобы система социального обеспечения функционировала в соответствии с определенными стандартами, может делегировать местным властям полномочия по выполнению той или иной социальной программы, оставив за собой право ее частичного или полного финансирования.

     Первым шагом в разграничении бюджетных полномочий между центром и субъектами Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий во всех областях хозяйственной деятельности, установленное Конституцией РФ. Однако она устанавливает лишь общие принципы разделения компетенции между властями разных уровней, не регламентируя при этом механизмы финансирования закрепленных за федеральным и региональным уровнями управления функций.

       В России в условиях отсутствия необходимых законов начавшийся в 1992 г. интенсивный процесс перераспределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы принял в итоге бессистемный характер, тем более что он не сопровождался адекватным наделением регионов бюджетными ресурсами и правами по формированию бюджета. В результате на региональные бюджеты оказались возложенными новые для них расходы, не обеспеченные достаточными бюджетными ресурсами.

Предполагалось, что конкретизация  полномочий по каждому из предметов  ведения в различных областях деятельности, в том числе и  в проведении бюджетной политики государства, будет происходить  по мере заключения специальных договоров  между федеральным Правительством и субъектами Федерации. Первоначально  договоры о разграничении предметов  ведения и полномочий задумывались в целях четкого "разделения властей" по вертикали: между федеральными властями, региональными властями и органами местного самоуправления при реализации конкретных проектов и программ, требующих  совместных усилий субъекта Федерации  и федерального центра.

       Однако на практике они стали использоваться для получения дополнительных льгот и привилегий, «нелегального» повышения статуса субъекта Федерации, создания параллельной, а порой и альтернативной федеральному законодательству нормативно-правовой базы.

Все это привело к усилению вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы, быстрому и неупорядоченному увеличению объема трансфертов,

В настоящее время стихийно сложившаяся децентрализация расходных  полномочий в бюджетной системе  России достигла некоего «естественного»  предела. Так, за счет; территориальных  бюджетов финансируется около 70% общих  расходов на народное хозяйство (преимущественно  жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, сельское хозяйство), 80% - на образование, 88% - на здравоохранение, 70% - на социальное обеспечение и т. д.

То, что происходит сегодня  при заключении соглашений о разграничении  полномочий в вопросах бюджетных  взаимоотношений между Правительством РФ и отдельными субъектами Федерации, по существу является продолжением процесса «перетягивания одеяла» и не имеет  ничего общего с реальным разграничением бюджетных полномочий, которое должно представлять собой законодательное закрепление функциональных обязанностей различных уровней государственной власти по предоставлению тех или иных услуг населению.

       При анализе проблемы закрепления расходов основной вопрос заключается в определении того уровня власти, который с максимальной степенью отдачи способен обеспечить выполнение тех или иных государственных функций по финансированию расходов и предоставлению услуг. От ответа на этот вопрос зависит достижение трех важных целей государства: стабилизации экономики, эффективности и справедливости распределения расходных функций. От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной региональной политики эти исходные положения бюджетного регулирования, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

        Другая проблема, которая решается с помощью методов вертикального бюджетного выравнивания, заключается в рациональном закреплении доходных источников бюджетов за уровнями власти.

Обеспечение финансовой самостоятельности  территорий означает не только распределение  ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов  расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. Только после  того, как распределена ответственность  за расходы и стал известен их общий  объем на каждом уровне государственной  власти, следует приступать к разработке системы закрепления налогов  и перераспределения доходов  между различными уровнями власти. Иначе говоря, начинает действовать  та часть механизма вертикального  выравнивания, которая обеспечивает выравнивание финансовых возможностей различных уровней власти. Это  осуществляется за счет перераспределения налоговых и других источников по уровням бюджетной системы.