Бюджетное право зарубежных стран: понятие, принципы, источники

Бюджетное право зарубежных стран: понятие, принципы, источники

Место бюджета в финансовой системе  предопределяет значение бюджетного права  и то положение, которое оно занимает в системе финансового права зарубежных стран.

Несмотря на то, что система централизованного  управления публичными финансами имеет  давнюю историю, сам термин «бюджет» вошел в экономический и юридический  оборот сравнительно недавно - в начале XIX века под бюджетом стали понимать акт, содержащий предварительное одобрение  государственных расходов и доходов. Обязательное утверждение бюджета  представительным органом власти способствовало укоренению в финансово-правовой науке  Запада представления о бюджете  как о приказе, данном народом  через своих депутатов по распоряжению государственными финансами в границах и условиях, заранее определенных законом. А потому считается, что  не существует бюджета в собственном  смысле слова в тех странах, где  нет конституционного правления.

Классика финансово-правовой науки  зарубежных стран отличается значительным разнообразием в подходах к определению  бюджета. 
Одни исследователи определяли бюджет как операцию счетного порядка — роспись государственных доходов и расходов (Геккель, Ле- руа-Болье, Эеберг); другие видели в бюджете закон, разрешающий правительству сбор доходов и их расходование (Штейн, Штурм); наконец, третьи под бюджетом понимали «план ведения государственного хозяйства», рассчитанный на определенный период (Елинек, Жез, Вагнер).

Общие подходы в развитии бюджетного права зарубежных стран проявляются, прежде всего, в его основных принципах. Одним из них является требование обязательного облечения бюджета  в форму акта, принимаемого представительным органом власти. Чаще всего бюджет принимается в форме закона, что  закрепляется, как правило, на конституционном уровне: «Бюджет утверждается бюджетным законом» (ст. 110 Основного закона ФРГ ); «Государственный бюджет принимается в форме закона. Проект бюджета дополняется оценкой источников финансирования бюджета» (ст. 3 Основного закона Израиля «О государственной экономике») и др. Законодательное оформление бюджета обычно связывают с принципом согласия на взимание налога, лежащего у истоков парламентского строя.

В некоторых странах (Норвегия, Финляндия  и др.) утверждение бюджета оформляется  путем принятия не закона, а особой парламентской резолюции. В США  бюджет проводится через совпадающую  резолюцию палат, проект которой  готовят бюджетные комитеты Палаты представителей и Сената, а принимает  Конгресс. Во Франции парламент принимает  ежегодный финансовый закон, в котором  «предусматривается образование и  разрешается использование в  течение каждого календарного года комплекса ресурсов и расходов государства» (ст. 2 Ордонанса о финансах 1959 г. ). При этом сам бюджетный документ в целом законодательной властью не утверждается, а ежегодно составляется как вспомогательный, технический документ, который механически объединяет в себе общий бюджет, многочисленные специальные счета казначейства и присоединенные бюджеты.

Бюджетные акты отличаются, как правило, большим объемом (в некоторых  странах это целые бюджетные  книги ) и состоят из трех основных частей: 1) объяснительной записки, которая составляется обычно министром финансов и содержит краткое изложение эволюции уровня общественного благосостояния, отчет о сметных периодах, еще не «очищенных» законами об исполнении бюджета, обзор состояния казначейства, предложения по усовершенствованию финансового законодательства и т.д.; 2) собственно текста бюджетного акта; 3) документов в приложениях: таблиц распределения кредитов по министерствам, дефицитов казначейства, текущего долга и др.

Другим важным принципом бюджетного права зарубежных стран является требование полноты бюджета, в соответствии с которым все доходы и расходы, поддающиеся предвидению, должны быть представлены в бюджете в полном объеме. Правительство не должно иметь  каких-либо доходов и расходов, помимо тех, что предусмотрены бюджетом. Полный бюджет исключает существование так называемых «черных касс». Правительству предписывается обозначать отдельно все государственные доходы и расходы, без уменьшений, вычетов или смешений, чтобы они в обязательном порядке получили санкцию представительной власти и находились под ее контролем. Осуществление этого принципа происходит через принятие бюджета-брутто, или валового бюджета, в котором находят отражение все финансовые операции правительства как по расходам, так и по доходам. В отличие от него бюджет-нетто содержит лишь «чистые», сальдовые результаты. Так, налоговые поступления в таком бюджете должны указываться за вычетом издержек по их взиманию (например, расходов на содержание налоговой службы ). На практике же довольно часто встречаются так называемые смешанные бюджеты, сочетающие черты нетто и брутто бюджетов. В таких бюджетах, например, налоговые поступления могут показываться валовой суммой, а деятельность предприятий публичного сектора отражаться только через сальдо.

Требование полноты бюджета  в финансовом праве дополняется  принципом единства бюджета, нацеливающим на объединение всех доходов и  расходов государства в рамках одного универсального бюджета. Данный принцип  не сводится к принятию единого бюджетного акта. Понятый буквально, он не находит  своей полной реализации в бюджетной  практике зарубежных стран. Единство бюджета  выражается в единстве бюджетной  системы, единообразии бюджетной документации с одной классификационной схемой доходов и расходов. 
Заинтересованность отдельных правительственных кругов в отходе от принципов единства и полноты бюджета объясняется стремлением создать привилегированное положение для отдельных статей при определении целесообразности и приоритетности государственных расходов, ослабить эффективность бюджетного контроля со стороны парламента и министерства финансов, а также желанием скрыть истинное состояние казначейства. На практике это проявляется в создании различных специальных и внебюджетных фондов, присоединенных и чрезвычайных бюджетов, увеличении сверхбюджетных и сверхсметных ассигнований.

В качестве важного принципа бюджетного права зарубежные юристы выделяют приоритетность публичных расходов. В широком  понимании этот принцип является одним из основных критериев разграничения  публичных и частных финансов. Последние управляются экономическими законами извлечения прибыли, предполагая  при этом, что объем тех или  иных затрат определяется размерами  полученных доходов. Финансовое право, регулирующее публичные финансы, в  качестве отправной точки признает государственные расходы, идущие на финансирование основных направлений  государственной деятельности. Осуществление  государством функций не ставится в  прямую зависимость от величины накапливаемых  доходов, а поэтому, определяя в  приоритетном порядке объем публичных  расходов, правительство исчисляет  в соответствии с полученными  результатами размеры требуемых  для финансового равновесия государственных  доходов. Процедурные отступления от этого принципа, выражающиеся в устанавливаемом регламентами некоторых парламентов порядке первоначального одобрения доходной, а затем уже расходной части бюджета, не в состоянии нарушить логику функционирования публичных финансов и объясняются преимущественно стремлением обеспечить непрерывность доходных поступлений в казну в случае парламентских проволочек с утверждением бюджета в целом.

В более узком понимании принцип  приоритетности публичных расходов означает, что в формирующийся  бюджет следует включать лишь расходы, необходимые для выполнения государственных  задач. В свою очередь, выявить, являются те или иные публичные расходы необходимыми, невозможно без использования политического анализа и ценностного подхода. Для этого при формировании бюджета должна быть обеспечена свободная конкуренция за имеющиеся в распоряжении публичной власти финансовые ресурсы. «Конкуренция потребностей», разворачиваемая при принятии бюджета, — важная гарантия выбора правильных приоритетов и оптимального распределения бюджетных ресурсов. В соответствии с принципом приоритетности государственных расходов нежелательным является любое отклонение от требования единства и полноты бюджета, а также целевая увязка конкретных доходов с определенными видами расходов, так как в последнем случае отдельные расходы не подвергаются проверке на их необходимость.

В целях более эффективных обсуждений бюджетных проектов, обеспечения  гласности финансовой политики и  нормотворчества, а также организации  бюджетного контроля законодательство зарубежных стран закрепляет принцип  достоверности и наглядности  бюджета. Требование правдивости и  реальности бюджета нацелено на борьбу с фальсификацией бюджетных росписей, в проведении которой заинтересованы влиятельные банковские и деловые  круги, требующие полной и неискаженной информации о состоянии публичных  финансов. Достоверность бюджета  ставится в зависимость в первую очередь от результатов экономического прогнозирования и от наличия  информации об исполнении текущего бюджета.

Наглядность бюджета, то есть представление  его в наиболее информативной  и доступной для понимания  форме, имеет большое значение для  реализации парламентских бюджетных  полномочий. Наглядность позволяет  парламентариям на стадии утверждения  бюджета, а затем и контроля за его исполнением самим «прочитать» основной финансовый документ года: выяснить источник, размер доходных поступлений; цели, на которые предназначены те или иные расходы; величину расходов, направляемых на финансирование конкретных государственных задач и проектов.

Исключения из правила публичности  и гласности бюджета допускаются  только по соображениям высших государственных  интересов и связаны с сохранением  государственной и военной тайны. В то же время подобные исключения не должны повлиять на эффективность  парламентского контроля, что гарантируется  использованием специальных процедур при обсуждении военных и иных подобных статей бюджета и составлением дополнительной бюджетной документации «для служебного пользования».

Реализации наглядности бюджета  обеспечивается рядом юридико- технических приемов, среди которых следует упомянуть использование бюджета-брутто, детализацию бюджетной классификации, а также запрет двойной калькуляции, то есть запрещение размещения средств, предназначенных на одни и те же расходы, в пределах нескольких различных позиций бюджета.

Принцип ежегодного утверждения бюджета  является важной характеристикой функционирования финансовой системы во времени. По общему правилу, государственный бюджет принимается  на один финансовый год (в некоторых  странах, например Лихтенштейн, он называется административным годом). В различных  странах начало финансового года определяется по-разному, что является одним из объяснений асинхронности  бюджетного процесса в зарубежных странах. Во Франции, Нидерландах, Швейцарии, Бельгии бюджетный год совпадает с календарным; в Великобритании, Канаде и Японии он начинается 1 апреля; в Италии и некоторых скандинавских странах - 1 июля, а в США его отсчитывают с 1 октября. Бюджетный год, увеличенный на продолжительность льготного периода - времени, предоставленного для завершения финансирования отдельных программ и закрытия финансовых счетов, — составляет понятие счетного периода. Счетный период обозначает фактический срок исполнения бюджета.

Переход от многолетних к однолетним бюджетам на рубеже XIX- XX веков преследовал  целью, прежде всего, усиление парламентского контроля за финансовой деятельностью правительства. В то же время финансовое законодательство ряда стран допускает существование и многолетних бюджетов. «Бюджет утверждается бюджетным законом на один финансовый год или на несколько лет, раздельно по годам, до начала первого отчетного периода. Для некоторых частей бюджета можно предусмотреть их действие в различные отрезки времени, разнесенные по отчетным годам», - закреплено в Основном законе ФРГ (ст. 110 ). Конституция Греции (ст. 79 ) допускает установление законом «возможности выработки двухгодичного бюджета». 
В некоторых государствах на несколько лет принимается не весь бюджет, а только отдельные его части.

В Великобритании к концу XVII века восходит появление консолидированного фонда, включающего доходы и расходы, размеры  которых не включаются в ежегодные  сметы. Разрешение парламента, касающееся их, остается в силе, пока новые законы не внесут в них изменений. К государственным  расходам, свободным от ежегодного голосования, в Великобритании относятся  цивильный лист (расходы на содержание монаршего двора ), проценты по консолидированному и текущему долгу, жалованье и пенсии высокопоставленным чиновникам и др. 
Разработка многолетних программ государственных капиталовложений, реализация крупномасштабных инвестиционных проектов, сроки финансирования которых далеко выходят за пределы бюджетного года, привели к возникновению так называемого цепного бюджета. В нем содержатся одобренные представительным органом расходы на гражданские и военные капиталовложения на несколько лет. Годовые разбивки по этим расходам включаются в бюджет соответствующего года без дополнительной санкции парламента.

Принцип бюджетного равновесия относится  к числу «технических» принципов  финансового права. Бюджетное законодательство многих зарубежных стран исходит  из необходимости равновесия доходной и расходной частей. Различные  «непредвиденные» обстоятельства приводят к открытию уже после утверждения  сбалансированного бюджета многочисленных добавочных кредитов, которые представляют собой ассигнования, разрешаемые  парламентом (в некоторых исключительных случаях — правительством) после  принятия ежегодного финансового закона. Очевидно, что добавочные кредиты  приводят к появлению и дальнейшему  росту бюджетного дефицита. Сдержать эту тенденцию во французском  законодательстве пытаются через принятие исправленного бюджета, который  изменяет, если это требуется, сметы  и разрешения, содержащиеся в ежегодном  финансовом законе. Добавочные кредиты  должны сопровождаться в исправленном бюджете указанием на источник финансирования. Правда, в последнее время это  требование стало сводиться на нет включением в текст закона общих формулировок: «расход будет покрыт из средств текущего долга» и т. п.

Развитие интеграционных процессов  приводит к тому, что требование сбалансированности бюджета стало  находить свое отражение в ряде международно-правовых актов. Соответствующие нормы содержатся, например, в Маастрихтских соглашениях, заключенных в рамках Европейского Союза. Установленные в этих соглашениях  экономические критерии перехода стран  ЕС к валютному союзу оказывают  дисциплинирующее воздействие на их национально-бюджетную политику, устанавливая, в частности, предельный дефицит  бюджетов общественного сектора  на уровне 3 % валового внутреннего продукта.