Сравнительный анализ деятельности генеральных инспекторов в США и Счетной Палаты Российской Федерации

1. ГИ, назначенные и отстраненные от замещаемой должности Президентом при одобрении Конгресса. Эти ГИ служат на уровне отделов крупных министерств и агентств.

2. ГИ, назначенные и отстраненные от замещаемой должности главами менее крупных независимых министерств и ведомств. Данные государственные служащие составляют своего рода федеральное содружество ГИ.

В соответствии с Законом о Генеральном инспекторе 1978 г., функции ГИ состоят в следующем:

• проводить независимый и объективный аудит, расследование и инспекцию;

• предотвращать и выявлять растраты, правонарушения и случаи превышения должностных полномочий;

• способствовать экономичному и эффективному расходованию средств; просматривать правовые акты, решения о принятии которых еще не приняты;

• информировать глав министерств и Конгресса о проблемах и недоработках, связанных с руководством различных программ.

В ходе реализации данных функций ГИ подготавливают различные отчеты (отчеты аудита, ревизии, расследования). Закон регулирует порядок составления и представления в Конгресс полугодовых отчетов. Согласно профессиональному руководству и стандартам, установленным Министерством Юстиции, по результатам проведенного расследования ГИ уполномочены составлять отчеты, содержащие данные как об административных, так и об уголовных нарушениях той или иной программы. О случаях уголовных правонарушений должно быть заявлено непосредственно министру Юстиции, они должны расследоваться совместно с отделом уголовного расследования при Министерстве Юстиции.

Большая часть деятельности ГИ связана с аудитом, а именно:

• аудит работы министерства в соответствии с предписаниями закона;

• оценка эффективности программ и политики министерства;

• проверка рационального и целевого использования средств и другие.

Аудиторская деятельность должна осуществляться на основе руководства и стандартов для аудиторов, установленных Главным счетным управлением (ГСУ) и правительством. В ходе аудиторской деятельности ГИ выполняют следующие функции:

• определяют правильность и соответствие финансовых отчетов проверяемого департамента аудиторским стандартам правительства;

• выявляют улучшения в программах различных департаментов;

• определяют способы более рационального расходования денежных средств;

• проверяют выполнение получателями правительственных грантов своих обязанностей перед правительством;

• определяют правильность выплаты денежных средств;

• выявляют денежные средства, использованные не по целевому назначению.

Работа ГИ связана с проведением аудитов и расследований или ревизий. Аудит представляет собой запрос информации относительно внутренней политики и программ того или иного ведомства; расследование и ревизия – анализ, изучение событий и людей. В качестве свидетельства аудиторы предпочитают использовать документы, следователи – показания свидетелей. Аудиторы оставляют за собой право давать рекомендации на основе добытых сведений и по факту обнаружения нарушений. Следователи же, в свою очередь, оставляют это право за судьями и присяжными. Тем не менее, задачи и цели деятельности как аудиторов, так и следователей сходны по содержанию. И аудиторы и следователи выявляют неполадки, просчеты и ошибки в системе государственного управления, а также используют сходные приемы сбора документов, интервьюирования, анализа собранного материала и подготовки отчетов о проделанной работе. Исходя из этого, некоторые теоретики и практики предлагают объединить аудиторов и следователей. Таким образом, аудиторы смогут улучшить навыки интервьюирования, а следователи научатся анализировать документы12.

Служащие, замещающие должность ГИ, отличаются от других федеральных чиновников своим независимым статусом, что необходимо для обеспечения принципа беспристрастности генеральных инспекторов. Тем не менее, в ходе своей деятельности ГИ выступают дополняющим звеном проверяемого ведомства. Например, за редким исключением, генеральные инспекторы делятся черновыми вариантами своих отчетов с руководством проверяемых структур и отвечают на их вопросы и предложения в окончательном варианте отчетов. Кроме этого, ГИ предоставляют служащим ведомств и членам Конгресса консультации относительно нормативных правовых актов. Генеральные инспекторы также часто дают свидетельские показания в слушаниях комитетов Конгресса по вопросам отдельных программ, регулятивных мер и бюджета13 и поддерживают горячие линии и вебсайты, позволяющие служащим найти контактную информацию и заявить о правонарушениях.

Ежегодно миллиарды долларов возвращаются в казну Федерального правительства или же более рационально используются благодаря деятельности генеральных инспекторов. Например, по данным ГСУ, в 1996 г. ГИ расследовали более 12 500 уголовных дел и вернули около одного миллиарда долларов в казну федерального правительства14. В 1999 г. ГИ обнаружили четыре миллиарда долларов, использованных не по целевому назначению. Согласно отчету о деятельности ГИ в 2000 г., направленному Президенту Клинтону, силами генеральных инспекторов было найдено 8,2 миллиарда долларов, использованных не по целевому назначению и успешно проведено более 13 000 расследований15. Таблица 2 содержит примеры деятельности ГИ за восьмилетний период (1991–1999 гг.).

Изначально должность ГИ была введена решением Конгресса вследствие растущего числа отчетов, документально подтверждающих распад внутренней системы контроля. Главной функцией генеральных инспекторов являлось обнаружение денежных средств, использованных не по целевому назначению, экономических правонарушений и фактов недобросовестного управления государственными ведомствами. В результате выполнения данной функции и широкого распространения концепции ГИ в рамках федерального правительства появилась потребность в продвижении принципов эффективности, бережливости и продуктивности. В 1990 г. был принят Закон о Главных финансовых служащих (ГФС); в 1993 г. – Закон о деятельности и продуктивности правительства (ДПП). Закон о ГФС предписывал ГИ ежегодно проверять финансовые отчеты ведомств с целью определения неполадок в их внутренней системе управления. Закон о ДПП наделял ГИ полномочиями по оценке стратегических планов развития ведомств, что подразумевало участие генеральных инспекторов в разработке критериев для оценки деятельности и продуктивности правительства и продвижении новых способов управления. Таким образом, характер деятельности ГИ стал постепенно меняться: из враждебно настроенных по отношению к другим структурам и чиновникам они превратились в дружелюбных, готовых к совместному сотрудничеству служащих.

счетная палата в россии

Девяностые годы – период разоблачения коррумпированности государственного и частного секторов в Российской Федерации (РФ). Коррупция стала препятствием на пути экономического развития России, т.к. миллиарды долларов, направленные из фондов Всемирного банка, Международного денежного фонда и других международных инвесторов, так и не дошли до своего адресата. Например, часть из них была переведена на оффшорные счета. Только в 1997 г. по меньшей мере одна шестая часть федерального бюджета была использована не по целевому назначению вследствие недобросовестного управления и коррумпированности структур. Золото и другие драгоценные металлы были распроданы в середине девяностых годов без одобрения Федерального Собрания; проценты с продаж были перечислены на счета высокопоставленных государственных служащих16.

На международном уровне Россия приобрела репутацию страны, не стабильной для инвестирования. В 2002 г. Трансперенси Интернешнл, независимая организация, измеряющая уровень коррупции в мире, поставила Россию на 74 место (из 102 изученных стран) по показателю коррумпированности, составившему 2,7 (0 = высокий уровень коррумпированности; 10 = низкий уровень коррумпированности). По показателю уровня взяточничества в сфере частного сектора России заняла отметку 3,2 (0 = высокий уровень взяточничества; 10 = низкий уровень взяточничества)17.

Коррупция в различных формах ее проявления наряду с недобросовестным управлением подрывает основы национального экономического развития18. Осознание данного положения повлияло на решение Федерального Собрания РФ о создании в 1995 г. Федеральной Счетной палаты – постоянно действующего и независимого органа государственного финансового контроля. В прошлом контрольные и ревизионные органы, действующие в рамках Министерства финансов России, входили в систему исполнительной ветви Советской власти. В настоящее время наряду с Контрольно-ревизионным Управлением при Министерстве финансов РФ и другими органами государственного финансового контроля исполнительной власти действует Счетная палата России (СП), как орган финансового государственного контроля законодательной власти. По функциям и правовому статусу СП близка ГСУ и Управлению генерального инспектора (УГИ) США.

В соответствии с Федеральным Законом, Счетная палата Российской Федерации проводит аудиторскую, экспертно-аналитическую и другие виды деятельности в целях обеспечения государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета и другими действиями правительства. Задачами Счетной палаты являются:

• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих покрытие за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации (ЦБ РФ), уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

• регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе РФ информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Приведенная Таблица 3 содержит примеры деятельности Счетной палаты Российской Федерации за 2001 г.

В ходе своей деятельности Счетная палата ведет тесное сотрудничество с другими органами государственной власти. Например, в 2000 г. с целью активизации работы СП с правоохранительными органами было создано Управление по взаимодействию с органами государственной власти; в целях эффективности государственного финансового контроля и координации деятельности контрольно-счетных органов в декабре этого же года была создана Ассоциация контрольно-счетных органов РФ, призванная содействовать разработке и внедрению унифицированной системы контроля за формированием и исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, оказывать контрольно-счетным органам информационную, методическую и правовую помощь. Особое внимание уделяется деятельности СП в рамках соглашений о взаимодействии между Счетной палатой и полномочными представителями Президента РФ и соглашений о сотрудничестве между Счетной палатой и контрольно-счетными органами субъектов РФ.

 

рекомендации для добросовестного управления

Добросовестное управление – не роскошь, а необходимое условие национального экономического развития. Цена коррупции и недобросовестного управления высока: коррупция подрывает фискальную и макроэкономическую основы государства; взяточничество приводит к повышению цен на программы и услуги правительства; высокий уровень коррупции отталкивает стабильных и надежных инвесторов, привлекая при этом внимание сомнительных предприятий, а также влечет за собой циничное отношение народа к политике.

Эволюция концепции ГИ в США имеет богатую историю борьбы с коррупцией и недобросовестным управлением. На основе этого опыта Российской Федерации могут быть даны следующие рекомендации:

Децентрализация. В настоящее время Счетная палата России выполняет ряд функций, сходных с функциями генеральных инспекторов и служащих ГСУ в США. Для оказания содействия Федеральному Собранию РФ в осуществлении эффективного государственного надзора, принятия решений, связанных политикой государства и финансированием, необходимо пополнить ресурсы и увеличить объем следственных полномочий Счетной палаты. Конкретные задачи аудиторов могут быть реализованы более успешно путем децентрализации их сил и учреждения отделов аудиторов в конкретных министерствах и ведомствах. В данном случае, сотрудники этих отделов смогут проводить ревизии, опираясь на цели, задачи, программы и план деятельности конкретного министерства, служащими которого они являются.