Сравнительный анализ деятельности генеральных инспекторов в США и Счетной Палаты Российской Федерации

Сравнительный анализ деятельности генеральных инспекторов в США и Счетной Палаты Российской Федерации

 

В этой статье мы знакомим читателей с эволюцией роли генеральных инспекторов федерального уровня в Соединенных Штатах Америки, предлагаем сравнительное описание Счетной палаты — российского института, сходного с институтом генеральных инспекторов. Также, опираясь на зарубежный опыт, автор высказывает рекомендации для успешного развития системы государственного управления в Российской Федерации.

Назначение Главного контрольного управления США (ГКУ) — выполнение поручений конгресса, в том числе в форме ревизий, проверок и оценок реализации федеральных программ и деятельности федеральных органов. ГКУ занимается контролем в сфере бухгалтерского учета, сельского хозяйства, обороны, окружающей среды, международных дел, межправительственных связей и т.д. ГКУ должно дать ответ на следующие вопросы.

— Выполняются ли правительственные программы в соответствии с существующими законодательными актами, и достоверны ли данные, предоставляемые по этому поводу конгрессу?

— Существуют ли возможности для предотвращения потерь и непроизводительных расходов госсредств?

— Правильно ли расходуются госсредства, и аккуратно ли ведется учет расходов?

— Достигают ли программы желательных результатов? Необходимы ли изменения в политике и практической деятельности правительства?

— Возможно ли достижение цели программы с меньшими расходами?

Генеральный контролер США ежегодно направляет в конгресс открытый для общественности отчет о работе ГКУ. В составе ГКУ есть группа следователей, которые привлекаются для расследования дел, связанных с нарушениями гражданского и уголовного законодательства. Результаты таких расследований направляются в минюст и другие правоохранительные органы.

«Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом».

Конституция Российской Федерации (Ст. 101, ч. 5).

Из Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»:

Ст.1 Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему.

Ст.3 Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

 

В августе 2001 г. представители исполнительной власти Соединенных Штатов Америки (США) приняли «план управления» страной, который призвал генеральных инспекторов федерального уровня акцентировать внимание на политике управления кадрами, финансовыми ресурсами, развитии «электронного» правительства и сочетании бюджетной политики непосредственно с выполнением бюджета. Положения данного плана еще раз подтвердили давно сложившуюся в Америке политику управления страной, основанную на принципах гласности действий государственных служащих и их ответственности, что является предпосылкой для создания более ответственного, надежного и отзывчивого правительства.

Одной из структур, которая была с успехом включена в систему органов государственной власти США в целях повышения ответственности правительства, является институт генерального инспектора (ГИ). Демократическая концепция ответственности государства в Америке сформировалась под влиянием теории разделения властей Джеймса Мэдисона, теории разделения администрации и политики Вудро Вильсона и теории Фредерика Тейлора и Макса Вебера, объясняющей подобное разделение посредством иллюстрации того, как независимый административный аппарат может быть эффективным и ответственным1. Термин «ответственность» может быть истолкован как «необходимость отчитываться перед кем-то за свои действия»2. Применительно к государственному управлению, ответственность определяется как ограничение «полномочий чиновников посредством неукоснительного следования букве закона»3. Ответственность является основополагающей предпосылкой для предотвращения превышения полномочий государственными служащими и гарантией того, что предоставленные чиновником полномочия направлены на достижение общепринятых национальных задач, с учетом высокой степени рационального использования ресурсов, эффективности, неподкупности и предусмотрительности.

В сфере общественной политики и общественной администрации, ответственность включает в себя пять главных элементов, а именно: административный или организационный, правовой, профессиональный, политический, и моральный.

Организационная ответственность подразумевает четко выраженные иерархические отношения между центральными точками ответственности и ответвлениями от них, которые непосредственно реагируют на команды центра.

Правовая ответственность предполагает сочетание действий органов власти с действующим законодательством и юридическим процессом.

Политическая ответственность связана с властью представителей государственных структур устанавливать и регулировать приоритетные направления их деятельности, распределять ресурсы и гарантировать исполнение распоряжений и приказов.

Профессиональная ответственность предполагает внедрение профессионально обученных государственных служащих в систему управления государством в целях служения интересам всего общества.

Моральная ответственность основана на презумпции того, что представители органов власти должны следовать не только букве закона, но и моральным принципам.

В целом, все действия государственных служащих, по своей натуре, являются моральными, правовыми, политическими и организационными4.

почему необходимо изучать институт генерального инспектора?

Законодательный акт 1978 г. может быть назван единственным правовым источником Соединенных Штатов Америки, положившим начало реформе ответственности государственной власти.

Этот закон вобрал в себя все три современные стратегии деликтоспособности: следование представителями государственной власти букве закона, их стимулирование к надлежащему выполнению должностных обязанностей и расширение основного потенциала государственной администрации5.

На первый взгляд, название «генеральный инспектор» совсем нехарактерно для обозначения позиции гражданского государственного служащего. Современный институт генерального инспектора берет начало от армейской традиции 1700-х годов иметь независимого генерального инспектора. Впервые данный институт нашел применение в армии Соединенных Штатов Америки во время Гражданской войны, когда генерал Джордж Вашингтон поручил генералу Фредрикуван Штаубену составить независимый отчет о боевой готовности революционных армейских войск6. Сегодня гражданский институт генерального инспектора выполняет подобные задания: выявляет и предотвращает правонарушения, растрату казенных средств. Тем самым, генеральный инспектор способствует рациональному использованию материальных ресурсов, что позволяет представителям органов власти лучше служить народу.

Несмотря на то, что названия и армейского, и гражданского институтов генерального инспектора идентичны, военный ГИ не является образцом современного ГИ, чье правовое положение было закреплено Законом о Генеральном инспекторе 1978 г. Три события повлияли на развитие законодательства о ГИ.

Первым из них является расследование действий техасского жулика Билли Соль Эстеса, проведенное одним из комитетов Конгресса в 1962 г. Было обнаружено, что действия Эстеса и ранее подвергались многочисленным проверкам и расследованиям со стороны федеральных ведомств на протяжении около десяти лет. Те не менее, так как задействованные в работе государственные структуры не координировали совместные усилия и не делились полученной информацией между собой, Эстес продолжал незаконную деятельность до тех пор, пока в газете не была напечатана разоблачающая его статья. Впоследствии были выявлены организационные и процедурные нарушения в деятельности Министерства сельского хозяйства. Это привело к тому, что глава данного Министерства ОрвильФремэн принял решение о слиянии функций аудиторов и ревизоров и их передаче в юрисдикцию внестатутного генерального инспектора, подотчетного непосредственно главе Министерства сельского хозяйства.

Второе событие связано с решением ЭлаБатца, главы Департамента сельского хозяйства, в 1974 г. о роспуске отдела внештатного генерального инспектора при Министерстве сельского хозяйства. К тому времени необходимость создания законодательной основы деятельности ГИ стала очевидной. Именно правовое оформление института генерального инспектора могло обеспечить его дальнейшее развитие и функционирование.

Вскоре после этого произошло третье событие. Один из комитетов Конгресса обнаружил серьезные нарушения в деятельности Министерства здравоохранения, образования и благосостояния (ныне Министерство здравоохранения и социальных услуг). В то время данное Министерство насчитывало более 129 000 служащих и несло ответственность за 300 различных программ, на которые в общем выделялось более 118 млрд. долларов ежегодно, что составляло одну треть Федерального бюджета. Несмотря на такие огромные расходы, главный ревизионный отдел Министерства насчитывал всего лишь десять проверяющих и массу нерасследованных дел за десятилетний период. Кроме того, данный отдел не мог начать следствие по какому-либо из дел без специального разрешения главы Министерства или его заместителя7. В результате принятия Конгрессом законодательных актов 1976 г. была учреждена статутная структура генерального инспектора при Министерстве здравоохранения, образования и благосостояния. В 1977 г. Конгресс провел слушания в целях определения необходимости установления дополнительных отделов ГИ и обнаружил ряд серьезных проблем, а именно: отсутствие центральных отделов ГИ, в целом ответственных за аудиторскую и ревизионную деятельность, наличие противоречащих друг другу обязанностей, неэффективность руководства и нехватка кадров. Многие федеральные аудиторские и ревизионные ресурсы находились в компетенции отделов, специализирующихся на реализации Федеральных программ. Следовательно, федеральные аудиторы и ревизоры зачастую были в подчинении тех, кого они проверяли. Таким образом, подобная система управления затрудняла работу аудиторов и ревизоров по выявлению правонарушений в деятельности государственных структур, служащими которых они являлись.

эволюция и условия деятельности генеральных инспекторов

Количество генеральных инспекторов на федеральном уровне постепенно возрастало. В ходе дальнейшего развития законодательства, институт ГИ приобрел следующие характеристики, способствующие генеральным инспекторам продолжать свою деятельность, направленную на повышение ответственности государства8:

• институт ГИ – одна из немногочисленных президентских структур в правительстве, которая подотчетна как Конгрессу, так и Президенту;

• ГИ – одни из немногих назначенных президентом служащих, которые отбираются по принципам равенства, объективности и по проявленным способностям, невзирая на их партийную принадлежность;

• ГИ отстраняются от должности Президентом с уведомлением Конгресса;

• ГИ сочетают в себе две отличные друг от друга профессии – аудитор и ревизор;

• ГИ предоставлена свобода относительно принятия решений о подборе и включении новых кадров в состав сформировавшегося персонала.

• несмотря на то, что генеральные инспекторы – не единственные государственные служащие, обязанные представлять полугодовые отчеты Конгрессу, ГИ – одни из немногих, кто должен следовать четко разработанной процедуре подготовки данных отчетов;

• ГИ обладают полномочиями сообщать о правонарушениях, совершенных в пределах их департаментов и ведомств, посредством издания предупредительного письма, которое может храниться у главы министерства на протяжении семи дней, и при этом не может быть изменено или отозвано;

• ГИ – сильная правая рука глав министерств и ведомств. Кроме того, они предоставляют косвенный доступ к информации любому члену, комитету или комиссии Конгресса.

Стратегически концепция ГИ воплощает три основные подхода к ответственности в правительстве. Первый из них – ответственность соответствия – проявляется в обязанности государственных органов власти гарантировать ведение их деятельности при неукоснительном соблюдении закона. Второй подход – ответственность продуктивности – связан с введением как мер поощрения, так и санкций с целью стимулирования заинтересованности государственных служащих в более продуктивном выполнении их обязанностей. Третий подход – ответственность, основанная на возможностях, – предполагает развитие организационного профессионализма служащих посредством знакомства с современными технологиями. Данный подход предполагает также и то, что инвестирование усилий и средств на начальном этапе деятельности необходимо для поддержания условий успешного функционирования в будущем9.

В соответствии с Законом о Генеральном инспекторе 1978 г., первоначально отделы ГИ были введены в двенадцати министерствах и агентствах. К 1989 г. количество отделов ГИ было увеличено до 3410. В 2002 г. уже 58 отделов Генеральных инспекторов функционировали в пределах 60 ведомств федерального уровня11 (см. табл. 1). Это составляет около 10 000 аудиторов и ревизоров, бюджет деятельности которых насчитывает более одного млрд. долларов. Главы отделов ГИ назначаются на основе их личных способностей и при наличии высокой квалификации в сферах бухгалтерии, аудита, финансового анализа, права, управленческого анализа, государственного управления и ревизии. Партийная принадлежность не учитывается при выборе кандидата. ГИ, назначенные на должность, могут быть условно разделены на две группы: