Содержание и принципы бюджетного федерализма. Особенности российского бюджетного федерализма

Децентрализованный  тип организации бюджетной системы строится на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. Полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.

Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов  власти контролировать макроэкономические процессы. Действия региональных и  местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие моменты:

1) региональные  власти получают высокую степень  финансовой самостоятельности;

2) финансовым  обеспечением независимости и  самостоятельности является право  регионов (штатов и т.п.) устанавливать  собственные налоги или определять  порядок налогообложения;

3) существует  четкое разделение и закрепление  соответствующих налогов и доходов  за каждым уровнем бюджетной  системы. Как правило, налоговыми  источниками центрального бюджета  являются подоходные налоги физических  и юридических лиц, таможенное  налогообложение. Налоговыми источниками  региональных и местных бюджетов  выступают налоги на товары  и услуги, имущество, земельные  участки (второстепенные налоги);

4) центральное  правительство не контролирует  бюджетную деятельность региональных  органов и безразлично относится  к проблеме горизонтальных дисбалансов;

5) система бюджетного  выравнивания развита слабо. Как  правило, федеральные средства  предоставляются в виде целевых  перечислений на финансирование  конкретных программ;

6) центральное  правительство снимает с себя  ответственность по долгам региональных  правительств и не отвечает  за дефициты бюджетов. Региональные  правительства самостоятельно изыскивают  средства для погашения дефицита  бюджета.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

1) использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

2) повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;

3) значительная  роль бюджетных трансфертов передается  из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное  выравнивание подразумевает процесс  нахождения соответствия между объемом  обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками  и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений  из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением  населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное  выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени  между субъектами федерации для  устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также  учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и  нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет  выделить следующие универсальные  положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

- сосуществование нескольких  уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны;

- законодательное или  договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

- наличие устойчивых представлений  (они могут быть закреплены  в нормативах) о величине необходимых  и достаточных расходов для  самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

- использование надежных  и общепризнанных субъектами  Федерации способов учета их  особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов (или их нормативов);

- сложившееся в соответствии  с законом и исходящее из  критерия достаточности для покрытия  нормативно распределяемых расходов  закрепление за каждым уровнем  бюджетно-налоговой системы (федеральным,  региональным, местным) налоговых  и неналоговых доходных источников;

- установление в классификации  расходов федерального и региональных  бюджетов специальных позиций  финансирования таких направлений  региональной политики федеративного  государства, как компенсация  нижестоящим бюджетам недостаточности  их собственных средств для  покрытия нормативно распределяемых  расходов (так называемое "горизонтальное  бюджетное выравнивание" с помощью  дотаций, субсидий, субвенций), реализация  программ селективной поддержки  развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными получателями - финансируемыми из бюджета предприятиями и организациями, группами населения.

Все эти характеристики стандартной  модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации  к условиям конкретного федеративного  государства. Именно тогда "стандарт" надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для  данного периода ее истории множеству  взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального  развития. По этой причине бюджетный  федерализм нельзя рассматривать лишь как совокупность финансовых схем и  механизмов, внедрение которых является самоцелью.

Основная идея бюджетного федерализма заключается в использовании  данных схем и механизмов только в  качестве особого средства обеспечения  целостного развития федеративного  государства, соблюдения конституционных  прав и свобод граждан, получения  ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости  от места жительства и рода деятельности. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевременности и полноте перечисления федеральных трансфертов, а по конечному  результату применения соответствующих финансовых механизмов - по их воздействию на социально-экономические параметры конкретных региональных ситуаций.

В мире существуют государства  с различными типами федеративного  устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и  германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.

Американская  модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга.

Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость. Однако имеются и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог наследства; к местным налогам относятся налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и ряд других.

Для выравнивания условий  между отдельными землями (богатыми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что  основные финансовые ресурсы для  выравнивания социально-экономических  условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные  и совместные программы регионального  развития.

Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, а также налог на добавленную стоимость.

В то же время в канадской  модели бюджетного федерализма в  отличие от американской важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий  жизнедеятельности населения. Это  задача как общенациональных, так  и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов  на выравнивание финансовых возможностей бюджетно-слабым провинциям меньше, чем  в Германии. Критерием выделения  трансфертов в Канаде служит степень  отставания финансовой обеспеченности провинций от средненационального  расчетного уровня.

Несмотря на ряд существенных различий в системах бюджетного федерализма  иностранных государств, в них  существуют общие закономерности, которые  целесообразно учитывать при  развитии бюджетно-налоговых отношений  между федеральным центром и  субъектами Российской Федерации. К  их числу можно отнести следующие:

Во-первых, разграничение  предметов ведения и компетенций  должно быть осуществлено таким образом, чтобы они не пересекались друг с  другом на разных уровнях власти.

Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собственные  финансовые источники для их реализации. При выполнении заданий нижестоящими органами власти по поручению вышестоящих  властей им необходимо выделение  соответствующих ресурсов для осуществления  этих заданий с учетом объема работ  и затрат.

В-третьих, взаимная ответственность  по предметам ведения должна быть сведена до минимума. В противном  случае возникает сложная система  взаимоотношений, которая оборачивается  громоздкостью администрирования  и перекладыванием ответственности  за принятие решений друг на друга.

В-четвертых, необходимо разъединять  политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административной власти и финансовой компетенции.

В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным  уровням бюджетной системы извлекать  свою долю прибыли (доходов) от экономического развития предприятий, регионов. При  этом субъекты Федерации должны обладать правом определения объема бремени, возлагаемого на налогоплательщиков в  пределах своей юрисдикции.

1.3. Российская  модель бюджетного федерализма

Бюджетная система Российской Федерации включает три звена  или три уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов  РФ, местные бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские. При этом формальные местные органы власти не входят в  состав государственного аппарата, но несомненно, что местные бюджеты  включены в единую бюджетную систему  Российской Федерации.

В силу федерального устройства современной России бюджеты разного  уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Каждый из них утверждается и исполняется  собственными властными органами в  соответствии с действующей правовой базой. Принцип самостоятельности  проявляется и в том, что бюджеты  нижеследующих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами  в бюджеты вышестоящих уровней.

Совокупность всех бюджетов образует консолидированный бюджет РФ, а совокупность регионального  бюджета субъекта РФ и местных  бюджетов на территории данного субъекта составляет консолидированный бюджет субъекта Федерации (Рис. 1).

Федеральному бюджету  отводится главная роль в консолидированном  бюджете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием  и Правительством РФ. Через его  параметры государство регулирует макроэкономические параметры, а также  взаимоотношения с отдельными территориями. Федеральный бюджет разрабатывается  и утверждается в форме федерального закона.

Консолидированный бюджет субъекта Федерации есть результат объединения  бюджетных показателей региона, в нем отражены итоги разработки и реализации бюджетной политики данного региона. Бюджеты субъектов  РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов  РФ, а местные бюджеты — в  форме правовых актов представительных органов местного самоуправления или  в порядке, установленном уставами муниципальных образований. ¹

Рис. 1 «Схема консолидированного бюджета РФ»