Социально-экономическое значение бюджета

В науке принято считать целевые  внебюджетные фонды самостоятельным звеном финансовой системы, что аргументируется следующими доводами: а)фонды создаются и используются на строго определенные публичные цели, имеющие значение для конкретной территории или всего государства в целом; б) правовое положение фонда определяется Положением о фонде, утвержденным соответствующим представительным органом; в)денежные средства фонда обособлены от бюджета и на покрытие бюджетных расходов не используются, равно как и средства бюджета не перечисляются во внебюджетные фонды¹⁹. Статья 6 Бюджетного кодекса РФ обособляет внебюджетный фонд от бюджета, определяя, что «государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации».

В основе построения любой системы (бюджетной в том числе) лежит совокупность определенных принципов. Главной целью принципов построения бюджетной системы должно быть отражение федеративного устройства Российского государства в сочетании с самостоятельностью органов местного самоуправления. Между тем бюджетный федерализм, занимая основополагающее место в вопросах построения бюджетной системы, относится к числу наименее теоретически разработанных и нормативно закрепленных.

Таким образом, нормативное закрепление  бюджетной системы Российской Федерации не вполне отражает федеративные начала государственного устройства. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года обоснованно отмечается, что Россия «формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий».

Проблемы с формулировкой в  Бюджетном кодексе касаются, к  примеру, и характеристики свойств бюджетной системы. Бюджетный кодекс РФ выделяет единство, самостоятельность, полноту, достоверность и другие признаки бюджетной системы. Разъяснение их иногда сводится к элементарному повторению (ст. 32), непонятно, в чем различие между принципом сбалансированности бюджета (ст. 33) и принципом общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35). Конечно, знание и исполнение Бюджетного кодекса необходимы как основного закона для данной сферы финансовых отношений, но, учитывая время и обстановку его принятия, он неизбежно имеет и слабые стороны и, несомненно, в дальнейшем будет пересмотрен и улучшен.

Этот процесс пойдет скорее всего по линии сокращения числа общих декларативных положений и заменой их более конкретными, наглядными нормами, отражающими суть повседневности. Возьмем, к примеру, принцип единства бюджетной системы, сформулированной в Кодексе. Поскольку в силу своей значимости и сложности бюджет образует автономную систему, включающую в себя и организационные структуры, и административные органы (часть государственного аппарата), то, естественно, он обладает и определенным единством. Всякая система, коль скоро она возникла, обладает каким-то единством, иначе бы она не существовала. Но в сложных системах единство не может быть абсолютным, оно дополняется в определенных пределах «неединством», автономией, свободой принятия решений на уровне подсистем.

Поэтому, возвращаясь к Бюджетному кодексу, можно заметить, что главное заключается не в провозглашении единства как такового, а в указании конкретных соотношений единства и «неединства» на разных уровнях управления бюджетной системой. Нужна качественная правовая база, обеспечивающая нормальное функционирование ее. Это тем более важно, что следом за «единством» выделяется как существенный признак бюджетной системы «самостоятельность», причем имеется в виду самостоятельность отдельных бюджетов. Но если единство бюджетной системы предполагает единую правовую базу и поскольку сам бюджет является законом, то создается мнение, что бюджеты всех уровней принимаются на основе одних и тех же законов, и тогда не очень понятно, в чем заключается их самостоятельность.

При такой нечеткой постановке вопроса возникает противоречие между «единством» и «самостоятельностью». Очевидно, для того чтобы его устранить, нужно прежде всего уточнить, что такое правовая база бюджетной системы и как разделяется сфера действия законов федерального и регионального уровня. Ибо если субъекты Федерации принимают бюджеты только на основе федеральных законов, то тогда самостоятельность их бюджетов является весьма относительной; если только на основе своих собственных законов, то тогда единство Федерации становится относительным.

Для единства бюджетной системы  очень важна соответствующая  информационная система, особенно в условиях сплошной компьютеризации и автоматических систем переработки данных. Здесь нужно требовать жесткого единства и по части форм документов, и по срокам предоставления информации, и, видимо, по программному обеспечению. Необходимо также согласование систем информации между различными ведомствами; Министерством финансов, внебюджетными фондами, Министерством по налогам и сборам, Таможенным комитетом, Центральным банком, коммерческими банками, иностранными контрагентами и др.

Можно сказать, что правовая и информационная составляющие - главные элементы проявления единства бюджетной системы, понимаемого  как предпосылка существования ее самой. Как сложный комплекс она содержит в себе несколько структур, каждая из которых охватывает систему целиком. Главная структура и главная функция бюджетной системы - доходно-расходная, т.е. сбор доходов государства и распределение их в соответствии с потребностями общества, поскольку бюджетная система выполняет роль посредника в перераспределении финансовых ресурсов. Фактически бюджетная система - это часть государства как основной структуры управления обществом. При расхождениях между величиной доходов и расходов бюджета возникает особая подсистема его — государственные кредитные отношения.

Другая важная структура бюджетной  системы - финансовая сторона государственной системы управления в условиях федеративного устройства общества. Речь идет о соотношении между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Эту структуру условно можно назвать уровневой. В отношении ее наблюдаются накал страстей и определенное противостояние уровней власти, что в значительной мере объясняется и непреодоленным экономическим кризисом, и соответственно малым объемом доходов, создаваемых в обществе.

Сотрудничество и согласие в  стране во многом зависят от финансовых отношений уровней государственной власти, и главная задача по обеспечению этого согласия лежит на федеральном уровне, иначе говоря, на центральном правительстве. Сейчас в России четче проявляется тенденция к централизации финансовых ресурсов по сравнению с 90-ми гг. ХХ века, происходит повышение доли федерального бюджета в общем консолидированном. Это можно оправдать ситуацией кризиса, в котором все еще пребывают и экономика и финансы. Но практика показывает, что в современном распределении финансовых ресурсов между уровнями государственной власти наблюдается определенное повышение роли центра. Вместе с тем, отмечается и усиление финансовой помощи, направляемой «сверху» помимо жестко закрепленных пропорций деления доходов. Другими словами, федеральное финансовое устройство страны предполагает существенную «заботу» центра о более низких уровнях управления.

Глава 2. Роль бюджета в социально  экономическом развитии территории

2.1. Характеристика основных  параметров бюджета

При сравнении бюджета любого субъекта любого федеративного государства невозможно рассматривать тенденции в его отрыве от федерального бюджета. Наличие общих тенденций свидетельствует прежде всего о наличии общих проблем и поиски путей их решения. 

Рассмотрим сначала основные тенденции, прослеживающиеся в динамике сбалансированности федерального бюджета.

В годы после распада СССР в динамике государственного бюджета России можно  выделить два этапа: до 1999 г. и после. Эти два этапа характеризуются тем, что на первом этапе государственный бюджет России был дефицитным, а на втором профицитным.

После кризиса 1998 г. можно отметить следующую динамику. В 1999 г. бюджет был дефицитным: дефицит составил 51398,5 млн. руб. (8,35% от доходной части бюджета)²⁰. По существу именно 2000 год стал первым послекризисным, поскольку любой кризис – это не однодневное явления, а кризис, который начался 17 августа 1998 года закончился фактически в 1999 год, когда произошла стабилизация прежде всего курса рубля, а также относительное снижение инфляции.

Все следующие годы бюджета уже  профицитный: в 2000 г. профицит составил 102898,5 млн. руб. (9,1% от доходной части бюджета)²¹, в 2001 г. профицит составил 272075,4 млн. руб. (17% от доходной части бюджета)²². Таким образом, налицо абсолютная неспособность власти прогнозировать ситуацию. 17% в 2001 г. превышение доходной части над расходной – этому яркой подтверждение.

В отличие от федерального бюджета, бюджет Ростовской области все последние  года является дефицитным (2,7% от доходной части в 2002 г., 0,8% от доходной части  в 2003 г., 0,4% от доходной части в 2004 г.). Таким образом, нужно отметить, что несмотря на свою дефицитность бюджет, сам дефицит бюджета Ростовской области постепенно снижается. Можно предположить, что если такая тенденция сохранится, то в 2005 года бюджет Ростовской области может быть и профицитным.

Нужно отметить, что отмеченное соотношение между федеральным и областным свидетельствует лишь о том, что федеральный бюджет составляется с запасом, а областной нет, при этом незначительное разница между доходами и расходами свидетельствует о большей сбалансированности областного бюджета. В какой-то мере об этом свидетельствую показатели, приведенные в таблице 2.1²³.

Таблица 2.1.

Динамика основных показателей  сбалансированности консолидированного бюджета РФ 1992-2000 гг.

млрд. руб.

Из этой таблицы видно, что практически  все годы с 1992 по 2000 гг. федеральный  бюджет оставался дефицитным, причем со значительным дефицитом, а консолидированный бюджет субъектов профицитным (кроме предкризисных лет 1996 и 1997 гг., а также 2000 г., когда был значительный профицит как на федеральном, так и на региональном уровне). Это также свидетельствует о большей сбалансированности бюджета на региональном уровне. Однако, этот показатель является далек на самым главным. Как было отмечено выше, это лишь свидетельствует о том, делается запас с бюджете или нет. Учитывая тенденции последних лет (в первую очередь то, что показатели, запланированные на начало года значительно превышаются на самом деле, например, в 2001 году доходы областного бюджета планировались в размере 12,182 млрд. руб., а в действительности составили 13,129 млрд. руб.), такая позиция является неоправданной, поскольку запас необходим, если есть риск невыполнения доходной части, чего не отмечается в последние годы.

Таблица 2.2

Сравнительный анализ основных показателей  Федерального бюджета РФ за 1999-2004 гг.

млрд. руб.

В таблице плановые данные взяты  из Федеральных законов «О Федеральном бюджете» за 1999-2004 гг. и законов об их исполнении, остальные данные взяты из расчетных показателей²⁴. Такая же тенденция прослеживается и на региональном уровне.

Как видно из таблицы 2, только в 2000 г. плановые показатели практически соответствовали реальным. В остальные же годы прогнозы не соответствовали реальности. Превышение в 1999 г. на 30% и в 2001 г. более чем на 33% фактических доходов над плановыми свидетельствует о полном провале Правительства РФ в прогнозировании ситуации. Предварительные результаты на 2002 г. и плановые на 2003 г., а также прогнозы развития ситуации на основе принятого Государственной думой бюджета на 2004 год свидетельствуют о еще большем разрыве плановых и фактических показателей. Причем экономисты перед началом каждого финансового года предупреждают о том, что заложенные в бюджет показатели существенно занижены и не соответствуют реальности и оказываются правы²⁵.

Таким образом, как если по сбалансированности бюджета, региональные бюджеты выглядят более предпочтительно, то в аспекте планирования и прогнозирования доходов такого сказать нельзя. Здесь важно отметить, что член-корреспондент РАН РФ С.Ю. Глазьев ежегодно со страниц «Российского экономического журнала» и в Государственной Думе РФ говорит об очевидном недостаточном планировании доходов бюджета, а также о возможности существенного их пополнения за счет взимания природной ренты, однако есть все основания полагать, что и на федеральном, и на региональном уровне ситуация в 2004 году снова повторится.